【正文】 廣告與政治經濟體系 本章討論以下主題:一、作為事業(yè)規(guī)范者，政府透過哪些法令規(guī)范廣告活動? 其效 果如何? 二、由于其本身活動亦須廣為周知，現代政府也經常是廣告業(yè)重要的客戶，如 何解讀這個現象的意義? 三、政治選舉廣告的運用及其對民主的影響。四、如何理解廣 告與經濟體系的關系? 投資于廣告的經費，是否能夠促進經濟成長，或者應該反對來問 ，經濟成長是否導致廣告經費的增加? 除了這二個組合以外，還有什么看待廣告與經濟 關系的途徑? 五、在市場規(guī)模走向國際化之時，應該如何評廣告跨國進行的發(fā)展趨勢? 六、廣告是應合私財產權資本主義體系的產物，前東歐集團與中共這些名義上是社會主 義國家的社會，如何看待廣告? 七、在以上政治或經濟意圖之外，是否存在非關政經需 求的廣告? 以上一至三等三個主題，討論廣告與政治體系的關系；四至六等三個主題則簡述廣 告與經濟體系的關聯；第七個主題則討論目前我們稱之為「公益」的廣告。 一、 廣告的法令規(guī)范及效果 1993年4月28日，教育部召開國語推行委員會，決定不再限制廣告招牌的書寫方 ，在此之前，如果業(yè)者遵照教育部命令，則所有工商行號招牌在橫寫時，只能由右至左 。但事實上，教育部的行政命令并沒有法律拘束力，所以在該日以前，只有二至三成公 司橫寫其招牌時，由右至左。 這雖然是一件小事，但從中不難看出:(1)我國法律及行政命令對于廣告的規(guī)范，或 許難謂不屬嚴密，畢竟行政命令都已注意及廣告招牌的書寫方式!(2)法令容或嚴密，但 它與實務狀況的差距，或是囿于法令不合時宜(如前例)，或是因為法令(代表國家強制 的公權力)限制了商業(yè)行為(彰顯了資本追求利潤的動力)致而出現滯礙難行的情況(下文 將就此闡述)。 無論是就刑法第二百三十五條、出版法第三十二條、藥物藥商管理法施行細則第七 十二條，或是醫(yī)療法第七十七條等等行有數十年的法律，「愛強愛久玄宮玄術」、「好 女孩何不獨自品味」、「征理容小姐，免經驗、可兼差、日領數萬」、「壯陽持久」.. .等等(分類)廣告，很可能都會觸犯法網，但目前報紙的讀者還是每天可以看到這些詞 句甚至圖片。再者，早在1986年10月27日，新聞局有鑒于當時大家樂的風行，在得到 務部解說后，曾函示新聞媒體不得刊登大家樂等賭博性廣告，但據臺灣生態(tài)研究中心發(fā) 表于立報(1994年5月31日)的調查顯示，同年民眾日報與太平洋日報的 告，以六合彩居首位，賭博性廣告不但依然存在，而且對于若干較難在正規(guī)市場取得足 夠廣告額的媒體，非常重要。 1992年農歷年初一，公平交易法開始施行，陸續(xù)引用該法第二十一條「事業(yè)不 得在商品或其廣告上...對于商品...為虛偽不實或引人錯誤之表示或表征」，裁定了數 起「不實廣告」(如同年2月12日的上盟汽車廣告不實案、7月15日首宗不實房屋廣告 ，1994年9月15日萊思康計算機字典的首宗比較性不實廣告案)，但究竟能夠在多大程度 糾正「臺灣吹牛廣告泛濫成災」(亞洲周刊1990年9月23日標題)，不無疑問。因為廣 不實不一定均為法律處罰，主要原因是法律界有人認為，廣告亦為一種商業(yè)言論，應該 有其自由，如果不實廣告超乎尋常，為一般人稍予常識性注意即可發(fā)現其為不實而不致 受騙，則司法機關不應保護這些「怠忽注意而輕率購物的少數人」，以免陷入違背憲法 精神之虞。 另外，就煙草與酒等特定商品而言，許多國家均以它們對于消費者(尤其是青少年) 身體健康有礙，因此嚴格限制其廣告所能使用的媒體，但成效不彰，原因是這些產品往 往透過體育等(職業(yè))運動比賽的電視現場轉播，讓觀眾在看球的同時，跟隨鏡頭掃射而 看到他們掛在球場四周的招牌或布幕，另一個原因是他們可以透過贊助形式，讓他們的 名號品牌與特定活動一起出現。臺灣法令只準許煙草產品利用雜志作廣告，酒類產品也 限于雜志及報紙，但1992年9月，日本煙草商以贊助臺語經典名片大展及購買香港衛(wèi)視 時段等方式，進入了電子媒體，此后，若干酒商也透過跨國公司經營的衛(wèi)星電視頻道， 播放酒類廣告。但早在1974年，美國法學教授T. Buergenthal就曾針對衛(wèi)星電視廣告， 提出頗為值得本地參考的見解，他說，「任何國家應該有權禁止直播衛(wèi)星放送廣告，因 為在沒有特定的國際協(xié)議提出對立之規(guī)定時，任何國家均可依據國家法，自由禁止外國 人在其領土進行商務活動」，既然如此，對于衛(wèi)星電視的播放煙酒廣告的現象，我國政 府卻有很長一段時間都未作處置，實在是行政方面的疏忽了，直到1995年1月16日， 聞局才發(fā)函衛(wèi)星電視公司及有線電視系統(tǒng)，表示禁播煙酒廣告，違反者則將罰以九萬臺 幣。新聞局為什么在這個時候突然提高知能與效率? 值得玩味。是不是1995年元月前十 四天內，新聞局六度抄地下電臺的行政效能的余波? 不得而知，但諷刺的是，官方這個 禁令光說不練，絲毫沒有發(fā)揮效果，禁令歸禁令，業(yè)者在熒光幕前還是醇酒美人，牛仔 仍然吞云吐霧。 有一句話說得很對。它說資本「為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有 300%的利潤，它就敢犯任何罪行...」。 二、廣告與現代政府 近世國家從十九世紀成形以來，盡管民眾頗多訾議且無政府思潮迄今不絕，但國家 職能的膨脹亦是不爭的事實，如稅收占OECD國家的國內生產毛額之比率，長年居高不下 ，甚至有增無減，至1990年，低如美國亦達百分之三十(也就是每一百元的公司及個人收 入，有三十元進入國庫)，瑞典則是百分之五十四。 社會趨勢既然如此，政府的影響力也就不可能自外于廣告，以巴西為例，該國的電 視產業(yè)雖然私營為主，但其政府廣告仍然占全部廣告額的百分之六(1984)。在工商活動 較不發(fā)達的年代，政府廣告更是舉足輕重。1950年代初期的臺灣媒體，很少商業(yè)廣告， 而以政府公告為主(僅限刊登于省營的新生報與黨營的中央日報)，當時各機關 的課稅通知、招標等，對于起步未久的臺灣私營報紙，重要性不言可喻，因此聯合報、 公論報與自立晚報發(fā)起聯誼組織，結合了八、九家私營報紙，成功地迫使政府在其版面 刊登了部份廣告。 1950年代的臺灣，政府透過廣告打壓異端報紙的例子，最具戲劇性的或許是公論 報。這份李萬居創(chuàng)辦于1947年10月25日的報紙，具有濃厚的文人批評時政的特色， 致招惹政府之忌，曾任臺東縣縣長及立法委員，后來赴大陸亦擔任中共人民代表的黃順 興在他的回憶錄走不完的路中，曾有如下記載:「由于國民黨通令不準在公論報 刊登廣告，公論報于是成了島內唯一不登廣告的新聞紙?！闺m然如此，但該報最 后的致命傷并非因為欠缺廣告，而是因為參與組織新黨，致使政治壓力盤旋直上，落至 1961年3月5日被迫易手。 但正如商業(yè)廣告的內容，從早期的信息提供，發(fā)展到現在的凸顯生活風格，強調消 費氣氛之營造，政府廣告的功能，同樣從先前的告知、通報政令等信息屬性，逐漸演變 為政策或政府形象之包裝。再以臺灣的1950年代為例，由于腳踏車是那個時候的主要交 通工具，必須交牌照稅(年繳18元)，而因政府無法個別對車主發(fā)出納稅通知，于是就有 必要刊登廣告通知哪些車號至哪些車號，什么時候應到哪些單位繳納規(guī)費等等。生活在 二十世紀末的人們，聽聞政府登廣告催稅以充實國庫的陳年往事，再對比現今號稱「政 府化妝師」的新聞局，光是為了宣導國家建設六年計劃這個單項工作，在1991994 度，就分別從國庫掏走了三千二百及三千一百萬元，應該別有一般滋味在心頭罷? 早年的政府廣告具有生產性，時下的政府廣告多是消耗品，這種情形不獨見于臺灣 ，事實上，如果把政府公關計算在內，亦即政府為了說服人民其財政支出等等之合理， 致而雇用的人力及投注的金錢合并考量，則我國政府在這方面毋寧說是臘居人后，如英 (約合臺幣100億，而同年 灣的政府總支出不過是4500億左右)。國家以如此龐大資源，透過廣告與新聞灌輸利己 形象的作為，美國社會學家甘地(Oscar H. Gandy)稱之為「信息津貼」(information subsidy)，意思是政府及企業(yè)財團自行準備、撰寫相關文稿，以此包裝本身政策(如美 國發(fā)展太空科技需要天文數字般的預算，必須爭取民眾支持)，然后提供給新聞界使用 ，而新聞界由于能夠取得這類信息，也就比較容易參照以作報導，相形之下，無法如同 政府或財團那般擁有資源的異議團體，往往不能(或較少能夠)提供對等信息，于是他們 的聲音比較無法在媒體現身，這就等于是媒體刊登之政府信息，先已受到政府津貼了一 般。甘氏提出信息津貼這個概念，用意是要「超越議題設定」(beyond agendasetting) 的局限，后者指的是，媒體上流通什么議題，閱聽人心中就認為什么議題是重要的，而 他們在思索這些議題時，也大多從中得到材料，甘氏認為從「流通」層次談媒體造成的 議題設定效應，莫如直接從訊息的「生產」過程(信息津貼是其中一部份)，尋求媒體有 利政府等建制單位的原因。 經由以上討論，或許可以說臺灣的政府廣告與公關，特殊之處不在于其存在，而似 乎在于支用項目的奇特，可以舉兩個例子作說明。第一是對外宣傳重于對內宣導，1992 年，「為加強原住民法律與權益觀念」，新聞局與內政部合編200萬元，制作地方收音 機節(jié)目，而同一年單是新聞局編列的國外廣告(包括國家形象廣告、國慶廣告以及配合 國內廠商參加國際商展而在當地報刊登載廣告)預算就有4127萬元(1993與1994均降為 3066萬元)。 第二是「粉飾太平」，為要興建核能發(fā)電四廠，執(zhí)政黨強力動員黨籍立委，于1993 年，史無前例一次通過八年度的核四預算，對外則不但「工商界發(fā)動銀彈買廣告推銷核 四」，臺電(政府企業(yè))也斥巨資從電視至報紙，大舉進行核四廣告宣傳，光是購買1991 年10月19至27日的三臺時段，利用廣告學的「連續(xù)概念」密集促銷，就動用了上千萬 幣。 事業(yè)若屬獨占，則市場上并無競爭對手，所以少有廣告之需要，政府只有一家，卻 還必須借助廣告，道理耐人尋味。 三、選舉廣告與民主 當代的政治過程，政府不但在平常時期與媒體廣告產生關系，到了選舉來到之時， 各種廣告技巧與行銷手法更是登堂入室。話雖如此，商業(yè)與政治選舉廣告在很多方面并 不相同，最明顯的是前者大多數情況是自賣自夸，說本家產品最好而避免攻擊敵對產品 ，后者經常為了選戰(zhàn)需要，不但找機會造成兩(多)黨直接在廣告中對抗，甚至刻意丑化 對手，互貼標簽是選戰(zhàn)廣告的常態(tài)。另外，廣告商品不佳，使用后下次不買即可，中間 相隔短暫，政治公職一任少則三年、長達六年，誤信選舉廣告而所投非人，其間要其去 職談何容易? 1994年首次出現依法完成罷免反核立委的案例，執(zhí)政黨卻不理輿論及部份 當事人(被人民提案罷免的立委)的反對，修改選舉罷免法，使選民更難行使罷免權，即 是一例。 反對廣告行銷手法進入選舉過程的人，提出四項理由。第一是選舉行銷花錢如流水 ，勢必加重金權政治現象。其次是候選人結合義工共同為特定標的努力的情況減少，代之 而起的是各種專職公司。第三是片面宣傳取代多方辯難，應付眼前的壓力而不再取勝于 長程規(guī)畫。最后則是擔心媒體人格之興起，致使政黨認同及約束力衰退。但另有人指出， 選舉廣告其實自有好處。繁多熱鬧盛大的場面讓更多人感受到熱力，使其開始得到機會 關注議題、接觸相關信息，產生政治參與感及實際行為，并從隨后而來的政治辯論得到 先前沒有的知識，在候選人方面，擁有才具的人得以出頭而毋須再受迂腐政黨的操控。 總之，使用媒體作為單方的選舉廣告及行銷之用，是近代新興現象，大多數私產權 國家經過嚴正以待的過程后，逐漸將其納作歷行政治過程的一部份。在美國，電視選舉廣 告由政黨或候選人自費購買時段，1984年共和黨單是花用在愛國及樂觀訴求的電視廣告 經費即已達美金二千四百萬元。反之，英國的選舉電視廣告采「付錢免談」原則，從19 55年起，每遇選舉時刻即由「英國廣播協(xié)會」(BBC)及「獨立電視網」(ITV)免費提供政 黨時間，該年二大黨(保守黨與工黨)各得電視廣告60分鐘與收音機廣告80分鐘(第三大 的自由黨則得15與20分鐘)，英國政黨廣告的另一項特色是最大黨不一定得到同比例的 廣告時間，如1987年三個主要政黨都分配到五次收音機與五次電視選舉廣告的機會，最 后，英國在非選舉期間也有政黨廣告時間，在電視方面，1987年的執(zhí)政黨得到30分鐘， 最大在野黨(工黨)卻得到了35分鐘，收音機則兩黨相同(均為30分鐘)。 臺灣方面，選舉的廣告行銷，進展緩慢，主要原因是國民黨長期執(zhí)政，原本已經擁