【正文】 公共服務的制度分析 ——以公共安全服務為例 宋全喜 第一節(jié) 導論 一、研究的緣起 “安全是市民社會的最高概念，是警察概念；按照這個概念，整個社會的存在都只為了保證它的每個成員人身、權利和財產(chǎn)不受侵犯”。[1]所以說，任何國家都需要警察服務來提供基本的社會秩序和人身財產(chǎn)安全，中國也不例外。在改革開放的新時代里，中國要持續(xù)發(fā)展，需要有各方面的努力，在種種努力之中，高質量地提供警察服務，保障穩(wěn)定的社會秩序，保護公民的人身財產(chǎn)安全，也是非常重要的。1999年“兩會”期間，與會的人大代表對社會治安問題就給予了相當?shù)年P注，特別是2001年4月2日至3日在北京召開的全國治安工作會議上，國家有關領導指出社會治安不僅是個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。由此可見當前政府對社會治安問題的重視與關注，當然，這也從一個側面反映出當前我國社會治安問題的嚴重性。從日常生活來看，中國公民對安全的投資也日益增大，如越來越多的家庭開始花數(shù)目不小的資金安裝防盜門和鋼窗架子。應該說，社會各個方面對于警察服務的供給是非常重視的，有效需求也是強勁的，并且警察服務的績效對于中國的穩(wěn)定與發(fā)展也是至關重要的，無論是政府領導人，還是普通公民，還是提供警察服務的官員，都看到了這一點。 但是，公益物品的特性表明，公共安全服務作為一種公益物品，在消費上必然會存在搭便車的問題。而政府、市場以及自治組織，都是公益物品領域必然存在的搭便車的解決之道。政府不可能是唯一的，市場也不可能是唯一的，顯然自治組織也不可能是唯一的解決之道。這是理論分析的結論。當然，在實際的公益物品供給中，情形要比理論分析復雜得多。就目前的實踐來看，公益物品理論是政府干預的最充分的理由。絕大多數(shù)國家都采取了政府壟斷經(jīng)營公益物品的方式，尤其是在公共安全服務上，這導致了公共安全服務的有效供給不足和供給上的低效率。這說明，政府并不需要壟斷公益物品，政府放棄壟斷經(jīng)營，利用更多的市場化的方法，通過地方分權和社區(qū)參與，調(diào)動當?shù)卣姆e極性，可以實現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。這同時也說明，福利經(jīng)濟學有關在公益物品場合充分競爭的市場機制不能實現(xiàn)資源配置效率的邏輯是正確的。但是，并不能因此推導出政府必然能夠實現(xiàn)資源配置效率。理論分析并不能簡單地代替政策抉擇。 但是，我們的研究還是不夠的，無論是在警察服務的理論方面，還是在中國警察服務的實證方面，都是如此。在實踐中，公共服務問題是一種遠比理論復雜得多的問題，至今還沒有一種理論能夠一勞永逸地徹底解決公共服務的問題，在將來也不會有，所以本文也不敢奢望能夠在多大程度上解決公共服務，特別是公共安全服務這種更特殊、更復雜的問題，本文只是想利用一種制度分析的方法，從公共經(jīng)濟學的角度，來對目前的公共安全服務的制度安排進行分析與探討，把事實看清楚，筆者相信弄清楚事實“本來是什么”本身就是一件很有意義的工作。因為筆者相信，“如果我們知道了我們在哪里，要走向哪里，我們就能夠更好地判斷要做什么，如何做?！? 二、分析的起點：制度理論 由于本文的中心在于用制度分析的方法對公共服務進行分析，筆者深信，“一項較為理想的制度安排里，激勵會促使其個人為所有的人獲取凈收益而非凈消耗?！盵2]一項制度的好壞與相關的個人或組織所能獲得的收益大小直接相關。所以，筆者認為有必要集中分析一下制度理論，揭示出關于制度的一般見解，以利于以后的分析。 (一) 制度的內(nèi)涵： 自人類社會產(chǎn)生以來，在人們的社會生活中形成了無數(shù)的制度，制度影響到人們的各種社會生活。正是由于制度與人的行為的密切相關性，吸引了無數(shù)政治、經(jīng)濟、社會學家對制度進行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。美國制度學派先驅之一凡勃侖首先將制度問題納入科學研究，開創(chuàng)了對制度進行系統(tǒng)的邏輯實證研究之先河。凡勃侖認為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習慣、行為準則，權力與財富原則”?！爸贫缺仨氹S著環(huán)境刺激的變化而變化，因為就其性質而言，它就是對這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應的一種習慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會的發(fā)展。制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或作用的一般思想習慣……人們是生活在制度——也就是說思想習慣——指導下的，而這些制度是早期遺留下來的?！裉斓闹贫龋簿褪钱斍肮J的生活方式?！倍^經(jīng)濟制度，則指的是人們在社會生活過程中接觸到它所處的物質環(huán)境時繼續(xù)前進的習慣方式，凡勃侖的這個定義指出了制度是對社會環(huán)境變動的一種應變方式，它通過沉淀于人類理性之中而成為一種習慣方式。[3]制度學派的另一位著名的代表人物康芒斯認為，“制度”一詞的定義并不十分確定，但是他還是從制度內(nèi)的人類行為入手找到了適用于一切屬于制度范疇的一種普遍的原則，即制度是集體行動控制個體行動。而集體行動與所謂的制度密切相關，后者告訴個人能夠、應該、必須做什么，或者是相反。[4]按照他的觀點，傳統(tǒng)經(jīng)濟研究由于受個人主義方法論的束縛，沒有研究支配經(jīng)濟體系結構的各種規(guī)則和體制，作為經(jīng)濟體系發(fā)展和運轉的關鍵機制，政府是采取集體行動和進行變革的首要工具。個人的偏好嚴重地受到其他人或他自己所屬的集體或組織的影響，同時還受到與此有關的制度的約束。 新制度經(jīng)濟學是當今許多經(jīng)濟學流派或理論的一種綜合。將制度作為經(jīng)濟學研究對象的新制度經(jīng)濟，吸收和借鑒了制度學派的有益成果，在有關制度內(nèi)涵的定義方面，提出了與以往其他制度學派相類似的見解。安德魯?斯考特給出了制度的明確界定。他指出：“社會制度，指的是社會全體成員都贊成的社會行為中帶有規(guī)律性東西，這種規(guī)律性體現(xiàn)在各種特定的往復的情境之中，并且能夠自行實行或由某種外在權威施行之?！盵5]這個定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質差異，一種是自覺施行的制度，另一種是需要強制實施的制度。W?艾爾斯納認為，制度是一種決策或行為的規(guī)則，后者在此控制著“往復多人情境中的個人”。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內(nèi)得到普遍承認，因為它們?yōu)榕c決策有關的預期提供了基礎。[6]保羅?布什認為，某種制度，則可以被定義為一系列由社會限定的相關行為類型。在闡述制度概念時布什強調(diào)其“社會限定”性，指出，制度主義者不可否認人類行為的隨機性質，但堅持認為處于某一社會內(nèi)的所有行為最終均要受制于社會限定或制約。[7]新制度經(jīng)濟學的主要代表人物道格拉斯?諾斯認為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。”[8] 上述各種議論可以說是關于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開規(guī)則這個核心概念，所以說制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則?！爸贫染褪侨思捌湟?guī)律性和重復性的互動模式，它使投入轉化為產(chǎn)出。制度包括這樣一類事物，如家庭、私人公司、政府部門、地方社團、教會和園藝俱樂部等?！盵9]本文所提的制度就是從這個意義上講的。 （二）制度均衡 在經(jīng)濟學中，均衡狀態(tài)是個衡量標準，它可以幫助我們解釋現(xiàn)實世界。人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)它有助于辨認那些不能使均衡狀態(tài)實現(xiàn)的原因，正如辨認一種具體狀況究竟離均衡狀態(tài)多遠，以及為了達到這一點必須采取哪些步驟。新制度經(jīng)濟學從制度入手涉及利益均衡的問題。制度均衡表明制度狀態(tài)的概念，只有處于均衡狀態(tài)的制度，制度自身的特性才能充分體現(xiàn)出來，有效地發(fā)揮起有利于發(fā)展與穩(wěn)定的功能。所謂制度均衡，就是行為主體對既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。 就某一項制度安排或制度結構而言，在任何條件下，行為主體對制度本身持滿足狀態(tài)，任何單個行為主體（個人或組織）所實際追求的目標，皆是自身的效用或利益最大化。個體是為促進其利益和促成想要得到的結果而創(chuàng)造了制度。新制度學派經(jīng)濟學家諾斯指出，制度是由追求效用最大化的個體精心創(chuàng)造的，但制度一旦存在便為進一步的行動確定了參數(shù)。[10]根據(jù)制度的一般內(nèi)涵，它是一系列支配特定的活動方式和相互關系的行為規(guī)則，也可以具體理解為是旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個體行為的一系列規(guī)則。由于社會是由多個行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標最初可能會與另一行為主體相沖突。但以損害其他行為主體利益為結果的利益最大化不是真正的利益最大化，因為被損害者總是會報復或采取其他對策，從而導致?lián)p害者的利益損失。所以在社會中，單個行為主體的利益最大化是以不損害其他行為主體的利益最大化為條件的。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標的沖突中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。“由于人們總是會造成別人的有利于自己的行動，而反對和抵抗別人的不利于自己的行動，在長期的互動過程中，要多次重復的博弈之后，就會形成對大家都有利，或至少不損害任何人的制度安排?！盵11]一項制度要使行為主體滿意，即處于制度均衡狀態(tài)，必須實現(xiàn)利益均衡。這就要求制度必須滿足兩項條件：（1）能夠保證個體的合理的利益地位，否則，難以保持個體對制度的滿意狀態(tài)；（2）能夠約束個體效用最大化行為，使個體利益行為與公共利益不相違背。因為“要沒有任何約束的前提下，個體尋求在任何與所有的邊際上實現(xiàn)最大化”?！叭魶]有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在?！盵12]布坎南認為：“制度研究的全部意義都城在于確保各種約束，制度和機構降低自私的政治行為的重要性?！盵13]這兩項條件是相輔相承、不可分割的。任何一項條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實現(xiàn)利益均衡。因此，制度均衡意味著能夠實現(xiàn)個體利益與公共利益和諧統(tǒng)一的制度狀態(tài)。如果某項制度過分強調(diào)公共利益而抑制個體利益或過分突出個體利益而侵害公共利益，都不可能實現(xiàn)個體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一，都將是不均衡的。 （三）制度變遷 正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時間變化而被打破的方式”。[14]制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現(xiàn)為制度由非均衡到新的均衡的變化。制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應。人類進行一切活動的主要動因之一來自于某種利益的需要，制度變遷活動也是如此。新制度經(jīng)濟學認為，行為主體需要在一定的制度下獲得某種利益和好處，同時，任何一項制度的建立、運行和維護都需要花費一定的成本和費用。因此任何一項制度的變遷都不是任意發(fā)生的，需要在成本效益分析的基礎上進行權衡。當制度處于均衡狀態(tài)時，該項制度的凈收益將大于零，而且在可供選擇的制度中凈收益最大。在制度處于均衡狀態(tài)時，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟中的任何個人或團體帶來額外的收入。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因為人的需求是無止境的增長的，人們對于利益的最大化的追求也是無限度的。一旦制度處于非均衡狀態(tài)時，行為主體對制度的不滿足勢必加大該項制度的運行和維護成本，制度的凈收益也相應地減少，行為主體就會把不同制度的凈收益進行比較，最后就會選擇一項凈收益較大的制度。 三、分析框架 現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國家的一部分，要么作為市場的一部分。這種分類導致了對市場失敗或國家失敗的簡單診斷：要么需要政論的干預，要么需要搞私有化。實際上，社會事務是非常復雜的，我們不能只是簡單地把它們分為公共領域或私人領域。所以說，以前雖然有許多的制度失敗，但并不能簡單地認為這只是市場或國家失敗的結果。 筆者在本文中采用公共政策與制度分析（ IAPP：Institutional Analysis and Public Policy ）的研究框架，對公共服務進行制度分析和研究。現(xiàn)在我對IAPP這一分析框架進行簡單的介紹： 首先，探索有關物品和服務的性質，在這一框架中，把任何物品或者服務都看作是復雜的，并且可以進行細分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。比如，氣象服務具有公益物品和私益物品服務雙重性，基礎設施服務具有私益物品、公益物品、集體物品三重性質，公共安全服務具有不同層次的公益物品、私益物品和集體物品的性質，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟性等。 其次，認為不同的物品或服務的不同的融資、生產(chǎn)、供給、提供、消費政策選擇可能導致不同的問題。比如公共住房供給政策導致住房供給緊張，并導致各方面的負激勵，不能實現(xiàn)安居；基礎設施公共供給，往往導致缺乏維護的問題；安全服務集權化安排反而無法實現(xiàn)有效的安全服務；自然壟斷行業(yè)國有化無效，過分管制導致無效，管制改革要適當?shù)取?第三是，這一分析框架著眼于公共服務的有效供給，在分析所存在的問題的基礎上，從以下三個層次上分析各方面的政策選擇：（1）操作層次：公民個人、社會組織、單位、各級政府、國家會采取不同的政策，并導致不同的結果。（2）集體選擇層次：為了使有關方面采取有利于公共服務的政策選擇，制定特定的集體選擇的規(guī)則，在特定的基礎上，有關方面才有積極性采取適當?shù)恼?。?）立憲層次：正如個體的理性可能導致集體的非理性一樣，我們認為聰明的人未必就能選擇適當?shù)闹贫?，這時選擇制度的立憲規(guī)則就非常重要。 最后，具體來說，在IAPP的分析框架里，主要有以下理論要件組成：（1）人的理論：我們認為任何政策選擇以及這種政策能產(chǎn)生何種激勵效果等都與人有關，確切是說都與人當時所處的決策環(huán)境及人性的沖動有關。所以在IAPP分析框架里，很關注人的理論，對人性的研究是一個非常重要的分析維度。（2）物品的理論：一種物品或服務的屬性直接關系到現(xiàn)實中該種物品或服務的政策選擇和制度安排。實際上，現(xiàn)實中的任何政策或制度安排中都隱含有對物品屬性的前提假設或判斷。所以說公益物品理論、私益物品理論等有關物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當?shù)墓P墨來對物品的屬性進行探討。（3）制度設計和評價的理論：運用制度設計和評價的理論，對現(xiàn)實的公共政策和制度安排進行分析和評價，為公益物品或服務的生產(chǎn)或供給提供一種有效的替代選擇。 在這一分析框架中，公共政策是開放性的，不僅僅是政府的政策，這是IAPP對公共政策的一個重要貢獻。 所以說，在以后的章節(jié)中，筆者將從人和物的屬性探討開始，分析人性的沖動和物品的屬性與相關的政策選擇的關系，接著將分析公共服務特別是公共安全服務的物品特性及由此而產(chǎn)生的供給特性，并歸納總結公共安全服務的理論變遷。此后，文章將從理論走向現(xiàn)實，從抽象走向具體，用上述的理論來分析現(xiàn)實中公共安全服務的制度安排和政策選擇，最后落腳到較為具體