【正文】 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求 研究報(bào)告（簡(jiǎn)本） 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究 課題組 二○○七年十月二十日 目 錄 1 概述 ............................................................................................................................. 1 研究背景 ........................................................................................................... 1 研究目的和意義 ............................................................................................... 1 研究指導(dǎo)思想、基本原則 ............................................................................... 4 研究依據(jù) ........................................................................................................... 4 研究范圍 ........................................................................................................... 5 研究思路 ........................................................................................................... 6 主要研究結(jié)論 ................................................................................................... 7 2 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金現(xiàn)狀分析 ...................................................................... 12 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理基本情況 ..................................................................... 12 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金來源分析 ............................................................. 21 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金使用情況分析 ..................................................... 24 公路養(yǎng)護(hù)與管理資金存在的問題 ................................................................. 27 3 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求測(cè)算方法 .............................................................. 31 總體測(cè)算思路 ................................................................................................. 31 典型省市公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求的測(cè)算思路 ......................................... 35 養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)測(cè)算方法 ..................................................................................... 35 養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展費(fèi)測(cè)算方法 ............................................................................. 47 養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)測(cè)算方法 ..................................................................................... 49 4 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求測(cè)算 ...................................................................... 50 公路管養(yǎng)發(fā)展趨勢(shì)與要求 ............................................................................. 50 未來年路網(wǎng)里程預(yù)測(cè) ..................................................................................... 51 公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求測(cè)算 ..................................................................... 55 5 全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金供給形勢(shì)分析與對(duì)策建議 .......................................... 70 公路養(yǎng)護(hù)與管理的 PEST 分析 ..................................................................... 70 公路養(yǎng)護(hù)與管理資金供給預(yù)計(jì) ..................................................................... 76 對(duì)策與建議 ..................................................................................................... 80 主要參考文獻(xiàn) .................................................................................錯(cuò)誤 !未定義書簽。 附 表 .............................................................................................錯(cuò)誤 !未定義書簽。 《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》 1 1 概述 研究背景 2020 年 5 月，交通部在山東濟(jì)南召開了五年一度全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議。會(huì)議在全面總結(jié) “ 十五 ” 養(yǎng)護(hù)管理工作成就，分析當(dāng)前形勢(shì)和存在問題的基礎(chǔ)上，提出了 “ 更好地為公眾服務(wù) ” 的新價(jià)值觀，確定了 “ 六個(gè)一 ” 的工作目標(biāo)和 “ 四個(gè)更 ” 的工作新要求，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工作任務(wù)既繁重又復(fù)雜，各級(jí)公路交通部門面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是未來較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期養(yǎng)護(hù)資金不足將嚴(yán)重影響公路養(yǎng)護(hù)工作。此外，當(dāng)前公路事業(yè)在資金政策環(huán)境上還面臨諸多不穩(wěn)定因素，諸如燃油稅改、 二級(jí)收費(fèi)公路撤站、農(nóng)村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，下同）管養(yǎng)等問題。鑒于以上考慮，交通部公路司在對(duì)濟(jì)南會(huì)議所確定的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行分析、梳理和細(xì)化分解的基礎(chǔ)上，提出了開展 7 項(xiàng)基礎(chǔ)性研究專題，《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》列居七項(xiàng)專題之首，并在 2020 年第 20 次全國公路局長(zhǎng)會(huì)議上對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行了專門部署。 2020 年 11 月 20 日 《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》第一次工作會(huì)議在南京召開，成立了課題領(lǐng)導(dǎo)小組及工作組，提出了 研究工作大綱 。受組長(zhǎng)單位江蘇省交通廳公路局委托，交通部規(guī)劃研究院承擔(dān)了總課題研究及主報(bào)告 的編寫工作。 研究目的和意義 總課題研究目的是：在全面分析全國路網(wǎng)總體狀況、養(yǎng)護(hù)管理及資金現(xiàn)狀和未來趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，提出全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求的《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》 2 測(cè)算方法，對(duì) 2020 年前全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金的需求情況及其影響因素進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，并針對(duì)公路養(yǎng)護(hù)與管理資金面臨的形勢(shì)，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，供有關(guān)部門決策參考。 本研究是對(duì)全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金情況的一次全面梳理，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 首先，明確全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求是實(shí)現(xiàn) “十一五 ”公路養(yǎng)護(hù)管理工作各項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng) 護(hù)管理事業(yè) “六個(gè)一 ”、 “四個(gè)更 ”的宏偉目標(biāo)，資金保障是重要前提，然而當(dāng)前，資金不足已成為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的嚴(yán)重制約因素。在 2020 年全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議上，馮正霖副部長(zhǎng)把當(dāng)前面臨的主要問題歸納為 “ 兩個(gè)不足三個(gè)缺乏 ” ，其中之一就是 “ 養(yǎng)護(hù)與管理資金嚴(yán)重不足 ” 。解決養(yǎng)護(hù)資金不足問題是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，其基礎(chǔ)工作之一就是首先必須要明確全國和各地區(qū)的真實(shí)資金需求是多少，資金缺口又有多大。 第二，明確全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求是公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)積極應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，爭(zhēng)取主動(dòng)，謀劃未來的需要。首先是燃油稅改革的問題?！秶窠?jīng)濟(jì)和社 會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要在 “ 十一五 “ 期間 “ 適時(shí)開征燃油稅 ” 。燃油稅改革方案的實(shí)施必將對(duì)現(xiàn)有公路養(yǎng)路費(fèi)的征收、使用機(jī)制產(chǎn)生重要影響。燃油稅遲早將取代養(yǎng)路費(fèi)成為公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要來源，如果按照目前養(yǎng)路費(fèi)為基數(shù)的思路爭(zhēng)取返還資金，則由于養(yǎng)路費(fèi)實(shí)征數(shù)字的縮水而依然無法解決養(yǎng)護(hù)資金的缺口問題。其次是關(guān)于收費(fèi)公路政策調(diào)整的問題。當(dāng)前我國二級(jí)及以上 收費(fèi)公路已突破 10 萬公里，收費(fèi)公路規(guī)模大、站點(diǎn)多等問題《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》 3 日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來 “ 兩會(huì) ” 代表和委員對(duì)此也都高度關(guān)注。一旦收費(fèi)公路政策發(fā)生調(diào)整，相當(dāng)一部分高等 級(jí)公路的養(yǎng)護(hù)管理資將失去通行費(fèi)收入保障，轉(zhuǎn)而由養(yǎng)路費(fèi)來承擔(dān)，這部分資金量是多少，需要提前做好測(cè)算。三是關(guān)于農(nóng)村公路管養(yǎng)的問題。農(nóng)村公路關(guān)鍵在于建設(shè)，長(zhǎng)效在于養(yǎng)護(hù)。大規(guī)模建設(shè)后面臨的必然是繁重的養(yǎng)護(hù)任務(wù)。此外，還有公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革的問題。開展本課題研究，可以摸清家底，做到心里有數(shù)，積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，謀事在前。 第三，完善公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃決策、提高資金使用效率的需要。 公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)涉及面廣，逐步得到各級(jí)交通主管部門的重視。宏觀方面，交通部制定了《 “ 十一五 ” 公路養(yǎng)護(hù)管理事業(yè)發(fā)展綱要》， 不少省級(jí)公路管理部門也制 定了 “ 十一五 ” 公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做到了宏觀指導(dǎo)、規(guī)劃先行；微觀方面，交通部出臺(tái)了相關(guān)養(yǎng)護(hù)預(yù)算、定額的編制辦法，各省交通主管部門或者公路管理單位都配套出臺(tái)了相關(guān)管理辦法和定額標(biāo)準(zhǔn)，逐步開始實(shí)施養(yǎng)護(hù)工程定額化管理。然而，由于受到資金不足的限制，作為養(yǎng)護(hù)資金主要來源的養(yǎng)路費(fèi)基本每年“滿收滿支 ”，養(yǎng)護(hù)計(jì)劃的制定也是 “以收定支 ”，導(dǎo)致不少公路（橋梁）長(zhǎng)期處于超期服役甚至失養(yǎng)的狀況。而且，由于缺乏一個(gè)有說服力的養(yǎng)護(hù)資金需求標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)養(yǎng)護(hù)投資水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此也很難保證養(yǎng)護(hù)資金使用的整體優(yōu)化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。本課題分科目 提出養(yǎng)護(hù)與管理資金需求的測(cè)算方法，有助于各級(jí)主管部門從中觀的角度統(tǒng)籌把握路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)計(jì)劃安排，優(yōu)化養(yǎng)護(hù)資金方案。 課題研究成果由《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》主報(bào)告和《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》 4 江蘇、山東、內(nèi)蒙古、河南、云南、青海等六個(gè)區(qū)域性的《公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究專題報(bào)告》以及北京、天津、甘肅、山西等四個(gè)區(qū)域性的《高速公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求專題報(bào)告》構(gòu)成，基本可以代表全國典型地區(qū)、各級(jí)公路的實(shí)際情況，必將對(duì)公路養(yǎng)護(hù)與管理未來的發(fā)展及各項(xiàng)政策的制定產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。 研究指導(dǎo)思想、基本原則 指導(dǎo)思想 符合市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)條件下公路養(yǎng)護(hù)與管理工作的特點(diǎn)和要求，適應(yīng)“ 更安全、更暢通、更和諧、更高效 ”的新時(shí)期公路養(yǎng)護(hù)管理需求，研究提出一套既適合 “分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé) ”公路管養(yǎng)實(shí)際又相對(duì)統(tǒng)一口徑的、較為規(guī)范合理的公路養(yǎng)護(hù)養(yǎng)護(hù)與管理資金需求測(cè)算方法，為準(zhǔn)確判斷我國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金面臨的形勢(shì)、適應(yīng)政府財(cái)政收支改革、提高資金決策科學(xué)性創(chuàng)造有利條件。 基本原則 （ 1） 符合國家和行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、文件的要求； （ 2） 符合我國公路養(yǎng)護(hù)管理體制的特點(diǎn)； （ 3） 符合我國地區(qū)間差別化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)； （ 4） 有利于公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求的公開、細(xì)化和透明 ； （ 5） 有利于加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)資金分析與決策； （ 6） 有利于省際間養(yǎng)護(hù)資金水平的比較與交流。 研究依據(jù) （ 1） 《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》 (JTJ07396) （ 2） 《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（ JTG B012020） 《全國公路養(yǎng)護(hù)與管理資金需求研究》 5 （ 3） 《公路養(yǎng)路費(fèi)使用管理規(guī)定》（（ 87）交公路字 64 號(hào)） （ 4） 《公路基本建設(shè)工程投資估算編制辦法》（交公路發(fā)[1996]611 號(hào)） （ 5） 《公路基本建設(shè)工程概算、預(yù)算編制辦法》（交公路發(fā)[1996]612 號(hào)）