【正文】 、司法、輿論、公民監(jiān)督等等［8］。問責(zé)制是責(zé)任政府實現(xiàn)的有效途徑，而多元化的問責(zé)主體是問責(zé)制的內(nèi)在要求，問責(zé)主體的異體化多元化是責(zé)任政府的必然要求。近年來，公共行政所提出的 “善治”理念，也為多元問責(zé)主體提供了一種價值解說。善治理論認(rèn)為國家治理的主體不應(yīng)該是單一的，而是多元化的，多元主體之間是權(quán)利依賴與合作的關(guān)系。它表現(xiàn)在機制上必然是一種資助自治的網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體都要放棄自己的部分權(quán)利，依靠各自的優(yōu)勢和資源，通過對話來增進理解，確立共同目標(biāo)并相互信任、相互鼓勵并共同承擔(dān)風(fēng)險，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。［9］善治的理念是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)，體現(xiàn)民主社會的發(fā)展，這個理念有助于公民社會的成長，促進民主多元化，加強對政府的監(jiān)督。善治理論要求政府的監(jiān)督必須是多元的、網(wǎng)絡(luò)的，這也為多元主體問責(zé)提供了理論支持。當(dāng)前，在我國民主政治建設(shè)和政府體制改革的過程中，異體多元問責(zé)制的發(fā)展有其必然性。一方面，多元主體問責(zé)是防止行政權(quán)利濫用的客觀要求。行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動性強、自由裁量權(quán)大、可以強制實施等特點，是最容易違法或濫用的一種權(quán)力。由于行政權(quán)利掌控著國家資源，如果利用不當(dāng)，很容易造成行政機構(gòu)膨脹，資源浪費，導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生。因此 “行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法完全避免的”［10］。孟德斯鳩認(rèn)為，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用權(quán)力制約權(quán)力，才能達到平衡。而多元主體問責(zé)的制度安排能夠較好地制約行政權(quán)力的擴張和濫用，而行政權(quán)力本身的特點就決定了問責(zé)主體必須是多元的。另一方面，多元主體問責(zé)是彌補同體問責(zé)缺陷的必然選擇。同體問責(zé)在實踐中的諸多缺陷，可以由多元主體問責(zé)來彌補。第一，多元主體問責(zé)可以減少人情行政。單一的同體問責(zé)易造成人情行政，造成行政責(zé)任的隱瞞，而多元主體的問責(zé)將問責(zé)的權(quán)力交給多個主體，因而減少了由于上級領(lǐng)導(dǎo)的偏好而造成行政責(zé)任的隱瞞。第二，多元主體問責(zé)可以明顯提高問責(zé)的效果。由于監(jiān)督是多方面的，行政官員就會時刻約束和檢點自己的行為，否則就會被問責(zé)，這樣就在日常行政行為過程中實現(xiàn)了行政責(zé)任的明晰化，達到了通過行政問責(zé)提高行政效率的目的，更好地服務(wù)于人民。第三，多元主體問責(zé)可以彌補同體問責(zé)的制度缺陷。同體問責(zé)制下同一行政系統(tǒng)中的行政一把手，由于缺乏相對獨立的監(jiān)督主體，常陷入無人問責(zé)的境地。而多元主體問責(zé)能很好地解決體制內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)無人問責(zé)的問題，把行政問責(zé)的主體從同體擴展到了系統(tǒng)外的異體，且問責(zé)主體不是一個而是多個，各個層級的首長和官員都是問責(zé)的對象，從而可以從制度上保證問責(zé)制的有效實施。三、異體多元行政問責(zé)制的構(gòu)建從全國范圍行政問責(zé)制實踐的情況看，問責(zé)的主體還主要是強調(diào)同體問責(zé)，各地很少有關(guān)于異體問責(zé)的規(guī)定，更不用說多元主體問責(zé)。所以當(dāng)前主要的任務(wù)是從建設(shè)中國特色社會主義政治文明和實現(xiàn)政府自身改革出發(fā)，構(gòu)建異體多元行政問責(zé)體系，為行政問責(zé)制的有效實行提供理論指導(dǎo)。根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和當(dāng)前的政治體制改革的需要，我國的異體多元問責(zé)體系必須建立在五種力量之上，政府行政行為要受到這五種力量的問責(zé)。第一種力量是我國的執(zhí)政黨——共產(chǎn)黨；第二種力量是國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會；第三種力量是行政系統(tǒng)內(nèi)的主管部門和專門機關(guān)；第四種力量是民主黨派；第五種力量是來自新聞媒體、社會團體和公民等。這五種力量相互補充共同構(gòu)成我國行政問責(zé)主體的立體網(wǎng)絡(luò)，形成多元主體問責(zé)的格局。要構(gòu)建異體多元問責(zé)主體體系，需要有主有次，有所側(cè)重的逐步推進。體系構(gòu)建必須以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，人大為問責(zé)主體中樞，并充分發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強民主黨派參政議政和民主監(jiān)督的力度，加大司法審查的力度。如此的制度安排是由中國特色社會主義的具體國情和五種主體力量的各自特點決定的。第一，共產(chǎn)黨是多元問責(zé)主體的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其政治地位決定了共產(chǎn)黨必須是問責(zé)體系中的一個重要組成部分。共產(chǎn)黨不僅在全國人民代表大會中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，而且在政府管理中也發(fā)揮著極其重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。發(fā)揮共產(chǎn)黨的問責(zé)作用，特別是政府外黨的系統(tǒng)對政府內(nèi)黨員的問責(zé)，不僅會促進黨內(nèi)民主的發(fā)展，更會起到領(lǐng)導(dǎo)示范作用，保證多元問責(zé)制的健康發(fā)展。共產(chǎn)黨的地位和作用決定了必須以共產(chǎn)黨為多元主體行政問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心。第二，人大是多元問責(zé)主體的中樞。人大是我國的權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力。憲法規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)等，人大又與其他的問責(zé)主體緊密相連，是其他問責(zé)主體權(quán)利的保證。公民通過人大來表達自己的意見與主張，人大則代表人民行使權(quán)力，輿論監(jiān)督的最終目的在于引起社會特別是人大的重視，共產(chǎn)黨要通過人大來領(lǐng)導(dǎo)國家，而民主黨派最主要的參政議政的場所之一便是各級人民代表大會。人大是各個問責(zé)主體的樞紐中心，只有通過人大這個問責(zé)主體才能更好地發(fā)揮行政問責(zé)制的作用。第三，司法審查是多元問責(zé)主體的法律屏障。司法檢察機關(guān)是一種重要的問責(zé)主體。特別是在行政問責(zé)懲罰手段上，行政責(zé)任不僅是撤職、罷免這么簡單的行政處理，對違法者還要移交司法部門，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。當(dāng)行政權(quán)力侵犯公民的合法利益時，司法的問責(zé)顯得尤為重要，只有追究官員的法律責(zé)任，才能從根本上震懾那些不負(fù)責(zé)任和觸犯法律的官員。司法問責(zé)既是最有力度的問責(zé)手段，也是其他問責(zé)主體的最后屏障。第四，民主黨派是多元問責(zé)主體的重要力量。民主黨派在國家政權(quán)中是議政和參政黨，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。它們是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中國共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨。中國共產(chǎn)黨同各民主黨派團結(jié)合作，互相監(jiān)督，共同致力于建設(shè)中國特色的社會主義和統(tǒng)一祖國、振興中華的偉大事業(yè)。民主黨派是我國政治生活中的一個重要組成部分，我國民主黨派多由高級知識分子和各界別代表人士組成。各類專家和各類精英云集，充分發(fā)揮民主黨派政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能，有利于更全面地監(jiān)督政府行為，更好地發(fā)揮多元主體問責(zé)的優(yōu)勢。第五，社會團體和新聞媒體是多元問責(zé)主體的社會力量。社會團體和新聞媒體通過法定渠道和特殊手段對政府問責(zé)，是一種巨大的社會力量。社會團體是指社會上自發(fā)組成的、具有法律地位的一些團體、組織，它是政府外問責(zé)的主要力量。社會團體作為政府政策的直接受眾，對政府行為有著更為直接的感受，發(fā)揮社會團體的問責(zé)主體作用，有利于政府行為的優(yōu)化，有利于行政問責(zé)主體的多元化。西方通常把新聞媒體稱為國家的第四種力量，并認(rèn)為媒體是監(jiān)督公共部門，保證政府及其人員履行公共責(zé)任的重要力量。真正的媒體問責(zé)是指媒體人能夠敢于且善于發(fā)現(xiàn)和揭露政府官員的違法行為，在責(zé)任追究過程通過發(fā)揮輿論監(jiān)督作用保證問責(zé)的公開、公平與公正，使之成為問責(zé)體制中的一個重要組成部分。第六，人民群眾是多元問責(zé)主體的基本力量。發(fā)揮公民的問責(zé)主體作用，是多元問責(zé)主體體系中的重要一環(huán)。只有公民問責(zé)廣泛化，問責(zé)體系的作用才能得到最大的發(fā)揮。公民問責(zé)常態(tài)化也是多元問責(zé)制完善的重要標(biāo)志。事實表明，我國查處的官員腐敗案件中，絕大多數(shù)線索來自公民的舉報。東西方的民主理論家都承認(rèn)，政府存在的目的是為人民服務(wù)，按人民的意愿行事，只有把人民納入到問責(zé)體系中，實現(xiàn)公民與政府的直接對話，才有利于政府政策的優(yōu)化，才能形成公民和政府的良性互動。而目前，我國公民問責(zé)意識薄弱，公民問責(zé)缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護。所以，多元問責(zé)體系的建立，重要的一項工作就是確保和維護公民問責(zé)主體地位的確立。要發(fā)揮異體多元行政問責(zé)體系的功能，必須要使多元主體問責(zé)體系制度化和法律化，著力培育新型的多元問責(zé)土壤，革新原有的官僚思想，培養(yǎng)公民的問責(zé)意識和問責(zé)精神。第一，實現(xiàn)多元主體問責(zé)的制度化與法律化。良好的制度設(shè)計是行政問責(zé)能夠有力推行的根本保證。只有把行政問責(zé)的理念上升到制度層面，才能確保問責(zé)主體的問責(zé)地位，問責(zé)才能有法可依，問責(zé)才能切實可行。如果沒有問責(zé)制度的確立，問責(zé)制不過只是一種口號，一種擺設(shè)，一個良好的愿望。“如果不能跟進制度保證和相應(yīng)的配套措施，問責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍的擴大，甚至掩蓋更大責(zé)任的工具”［12］。多元問責(zé)主體的制度化就是將多元主體問責(zé)體系的構(gòu)想上升為國家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實的制度安排，同時實現(xiàn)五種力量對政府的監(jiān)督。多元問責(zé)主體的制度化、法律化不是只強調(diào)其中的一個問責(zé)主體，而是五種問責(zé)力量綜合發(fā)展，只有這樣才能保障問責(zé)主體網(wǎng)絡(luò)的形成，多元問責(zé)效用才能發(fā)揮。只有盡快推出行政問責(zé)法律法規(guī)，將多元問責(zé)的一些可行意見、規(guī)定等轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，問?zé)才有法可依，有章可循。第二，培育公民的問責(zé)意識。多元主體問責(zé)需要有現(xiàn)代化的公民意識，這種公民意識是以馬克思主義的群眾觀和我們黨的根本宗旨為基礎(chǔ)的，國家是人民的，人民的權(quán)力高于一切，人民是國家的主人。只有這種觀念深入民心，人民才能踴躍參政，公民問責(zé)局面才能真正形成。在我國，長期形成的封建主義思想影響還很深，公民精神的養(yǎng)成需要一個漸進的過程。培養(yǎng)公民問責(zé)意識，可以從以下幾個方面著手：一要推進民主進程，加大民主宣傳和普法教育；二是繼續(xù)推行農(nóng)村村民自治，加強基層民主建設(shè)，促進公民社會的形成；三是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實踐證明，經(jīng)濟越發(fā)達，市場經(jīng)濟越完善的地方，公民問責(zé)的意識就越強。所以加快經(jīng)濟發(fā)展，完善市場體制，也是培養(yǎng)公民意識的一個重要方面。第三，加強政府行為的透明度。擴大政務(wù)公開，推行陽光行政。行政信息公開和政務(wù)透明是尊重公民知情權(quán)的重要體現(xiàn)，也是公民對政府和官員問責(zé)的重要前提。只有公民對政務(wù)知情才能對政府和官員的行為進行監(jiān)督和評價，異體問責(zé)才能發(fā)揮作用。我國政務(wù)公開的范圍和程度還非常有限，政府公共資源的配置很少向社會公布，某些政府行為甚至還存在著暗箱操作現(xiàn)象。韋伯就曾指出：“科層制通過保守特有信息來源的秘密性來提高監(jiān)督性，公務(wù)秘密概念是科層制特有的創(chuàng)造，沒有比科層制更熱衷于此的了”［13］。加強政府行為的透明性，實行陽光行政，政府就要定時向社會公布政務(wù)。首先，定時公布政府公共支出狀況，加大人民對政府支出的監(jiān)督，加強對大額支出的管理，對每次的超過一定數(shù)額的公共支出都要由人大通過后政府才能實行；其次，完善電子政務(wù)，使政府活動能夠及時公開，增強行政行為的透明性，提高行政效率；加強人事任免的透明性、公正性，堅決杜絕買官賣