【正文】 、國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；由政府組織實施的廉租房、經(jīng)濟適用住房等；由政府組織實施的危舊房改造；國家機關辦公用房建設的需要；法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的其他公共利益的需要。（二）政府成為唯一的補償主體。改變了過去政府在幕后、開發(fā)商在獲得許可后實施拆遷和補償?shù)臓顩r；（三）征收房屋必須兩次公告。明確政府應當將房屋征收目的、征收范圍、實施時間等事項予以公告，將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采納的情況和理由及時公告；（四）強制拆遷前先予以補償。規(guī)定實施強制拆遷前，房屋征收部門應當按照補償決定，對被征收人先予以貨幣補償或者提供產(chǎn)權調(diào)換房屋，周轉用房；被征收人對政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。突破了只能對補償、安置提起復議和訴訟的局限。（五）九成居民同意方可遷建。征求意見稿規(guī)定，90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，政府方可作出房屋征收決定；還規(guī)定，危舊房補償改造方案在政府批準前，應征得三分之二以上被征收人的同意，補償協(xié)議在簽約期限內(nèi)簽約率達到三分之二以上的方可生效。（六）補償金不得低于市場價，被征收房屋的評估價格由具有資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構確定，房地產(chǎn)價格評估機構，以被征收人投票、抽簽等方式確定。（七）尊重補償方式多樣選擇，可以實行貨幣補償、房屋產(chǎn)權調(diào)換或者實行二者相結合的形式。因危舊房改造的需要征收房屋并進行住宅建設的，被征收人享有回遷的權利。(八)野蠻暴力拆遷可以追究刑責。房屋征收部門及其委托單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷，任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其它非法手段實施搬遷。（九）拆除違章建筑不予補償；對違章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償，并依法拆除。（十）商業(yè)拆遷強調(diào)自愿公平。征求意見稿附則規(guī)定，非公共利益拆遷是民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入問題，講究的是雙方協(xié)商。政府對商業(yè)拆遷進行監(jiān)督管理。新的征收條例是在廣泛征求專家、學者及各界人士意見和聽證的基礎上制定的，在保護被拆遷人合法權益方面有了很大的進步，符合廣大被拆遷人的心愿，在促進社會和諧方面必然會起到積極的作用。不少專家認為，新征收條例征求意見稿貫徹了憲法、物權法的基本原則，注重政府管理和公眾參與相結合，在具體制度上，區(qū)分了公共利益和商業(yè)利益，規(guī)定了嚴格的征收、補償程序，充分尊重被征收人的權益，“決策民主、程序正當、補償公平、結果公開”的原則在征求意見稿中得到了相當程度的體現(xiàn)。如為了公共利益的需要才能對國有土地上的房屋實行征收并給予補償。征求意見稿同時對公共利益的范圍進行了列舉,包括國防設施建設,國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè),國家重點扶持并納入規(guī)劃的教科文衛(wèi)等公共事業(yè),由政府組織實施的危舊房改造,國家機關辦公用房建設等七大方面?！斑@一規(guī)定將因公共利益進行的征收與商業(yè)開發(fā)區(qū)分開來了,明確了政府是責任主體,理順了法律關系?！贝蠹抑溃疬w糾紛中,補償問題往往成為導火索。征求意見稿第3章用16個條款對補償進行了詳細規(guī)定。例如,補償?shù)慕痤~,根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定。房地產(chǎn)價格評估機構應具有相應資質(zhì),并由被征收人以投票、抽簽等方式確定。如果評估機構或估價師出具虛假或者有重大差錯的估價報告的,還將面臨警告、吊銷資質(zhì)、追究刑事責任等制裁。這些規(guī)定強調(diào)了房地產(chǎn)評估機構的中立性,對于解決補償難題具有積極意義。但征收條例征求意見稿也有繼續(xù)完善的空間。第一，舊房改造能否納入公共利益范圍意見分歧大。中國人民大學法學院教授、民法學者王軼認為,將危舊房改造都劃入公共利益,不完全科學?！拔７看嬖诘顾奈ｋU,可能損害不特定第三人的利益,這個大家都理解。但是舊房卻沒有準確的舊的標準?！眹覚C關辦公用房作為公共利益也有不妥之處，第二，新的立法是否調(diào)整商業(yè)拆遷,在征求意見稿起草過程中一直存在不同意見。一種觀點認為,商業(yè)拆遷公眾都很關心,立法上應該回應；也有觀點認為,商業(yè)拆遷并不是基于公共利益,不能由政府進行征收,它實質(zhì)上是房屋所有權和建設用地使用權的轉讓,屬于民事行為,應由開發(fā)商和業(yè)主通過協(xié)商確定。第三，在拆遷補償中，對違法建筑不宜一刀切。而征求意見稿第23條規(guī)定,對房屋征收范圍內(nèi)的違法建筑和超過批準期限的臨時建筑,不予補償,并依法拆除。不少專家表示,違法建筑的問題非常復雜,現(xiàn)在這種一刀切的規(guī)定過于簡單了。法學家薛剛凌分析指出,違法建筑有多種情況,應該區(qū)分不同的性質(zhì)?！耙皇墙ㄖ甏眠h,當時沒有規(guī)劃而現(xiàn)在有規(guī)劃,缺少規(guī)劃許可；二是個別地方政府知道違法建筑存在,還默許它存在,監(jiān)管不作為；第三是完全由業(yè)主自身責任造成的違法建筑。”筆者完全同意薛剛凌的意見。近來發(fā)生的一些拆遷事件,往往都與違法建筑有關?！叭绻蜆I(yè)主對違法建筑都有責任,應該給予部分補償?！薄胺ㄖ紊鐣锩總€人都應該對自己的行為負責?！苯ㄗh征求意見稿可以加上一條,地方政府部門對違法建筑的形成有過錯的,應該承擔相應的責任。將來條例施行以后,還應該制定一個詳細的實施辦法,落實對違法建筑的補償問題。第四，征收權限下放可能導致權利濫用?！墩髑笠庖姼濉返谖鍡l規(guī)定：縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?？h級以上地方人民政府規(guī)定的房屋征收部門具體組織實施房屋征收與補償工作。對比《中華人民共和國土地管理法》中對征收土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國務院批準的規(guī)定，征求意見稿對于征收權限可以說“下放”了，也沒有征收面積上的限制。這就有可能導致征收權力濫用問題。如果地方政府以公共利益需要為由征收100萬平方米土地，然后只拿出3000平方米造了一所社區(qū)醫(yī)院，其它的土地都用來進行商業(yè)開發(fā)，這就屬于濫用公益搬遷權。為了杜絕權力濫用，建議增加兩條規(guī)定：凡是在政府征收的土地范圍內(nèi)只可建設公益設施，否則雙倍補償原全部被拆遷戶；凡是征收后未建設前改變規(guī)劃或建設后一定時期內(nèi)改變規(guī)劃的，雙倍補償原全部被拆遷戶。再者，為了防止權力濫用，應該根據(jù)征地面積分級審批。比如，征收1000平方米以下的土地歸縣級政府負責，超過1000平方米的由地級市政府審批，超過1萬平方米的由省政府審批。這樣程序更加規(guī)范，審查也更嚴謹。第五、90%能否決定10%的命運有強加民意之嫌。《征求意見稿》第十三條規(guī)定：因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。此外，因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方人民政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意。危舊房改造的補償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達到三分之二以上的，方可生效。這條體現(xiàn)尊重大多數(shù)人利益，遵從少數(shù)服從多數(shù)原則的條款是多數(shù)侵犯少數(shù)權利，不夠合理。事實上，即使是99%的人同意搬遷，極少數(shù)人的物權應由其自己做主。如果自己的物權要由別人做主的話，那就從根本上違背《憲法》與《物權法》?！?0%的人不能決定另外10%的人的命運。和地方負責土地拆遷的干部談及此條款，也認為這條難以操作。10%的人數(shù)目不小，如果這10%的人就是不同意拆遷，馬上就會引發(fā)非常嚴重的社會矛盾，無異于挑動群眾斗群眾?！钡诹?、市價補償仍不會讓被征收人滿意。征求意見稿規(guī)定：補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產(chǎn)權調(diào)換，或者實行貨幣補償與房屋產(chǎn)權調(diào)換相結合的形式。貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估價格由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構，按照房地產(chǎn)估價規(guī)范和有關規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格。事實上，拆遷給老百姓造成的損失不僅僅是房子沒了，還有周轉房的租金、以前和將來裝修的費用、搬家的人工成本，搬家后對周邊生活環(huán)境的不適應等等，這些損失不應由老百姓來承擔。不管是公共利益搬遷還是商業(yè)開發(fā)，都不能損害被拆遷人的權益。此外，土地有升值空間，拆100平方米的平房的土地建起10層樓房，面積就變成了1000平方米，是原住戶讓出了房子和土地才使這種暴利成為可能，不能只按一比一補償被征收人。而且，不能僅以房屋的建筑面積為依據(jù)，應以房屋所占的土地面積為依據(jù)進行補償。地產(chǎn)和房產(chǎn)也要分開評估補償。新增的按照“新舊程度”評估補償，對被拆遷人是不利的也應當刪除。因為現(xiàn)行的拆遷條例都沒有規(guī)定按照房屋的新舊程度來評估補償，現(xiàn)在的條款反而是倒退了。第七、遭遇暴力強遷被拆遷人權利維護途徑不明確。《征求意見稿》中，對于最受社會唾棄的暴力強拆問題，給予了不小的篇幅作出禁止性規(guī)定及處罰措施。房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷。違反規(guī)定的，不僅要承擔民事賠償責任，還要處分直接主管人員和責任人員，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。但是對于這些處罰條款的執(zhí)行力度，能否真正給被拆遷人撐腰值得懷疑。雖然規(guī)定了暴力搬遷要處罰，但誰來處罰沒有明確。應該增加一條規(guī)定，一旦發(fā)生暴力搬遷行為，征收活動立即停止，妥善處理之后方可繼續(xù)征收工作。五、對征收條例的建議及法律思考（一）“公共利益”范圍應進一步縮小。新的征收條例規(guī)定了七個方面的公共利益，其中第五條規(guī)定了危舊房改造，危房改造作為公共利益是完全可以的，但對于舊房改造，本人完全同意中國人民大學王軼教授的意見，不要納入。這是因為，舊房沒有準確的判斷標準，如果把舊房納入公共利益的話，政府就可以繼續(xù)走“經(jīng)營城市”的老路，不斷地搞舊城改造和房地產(chǎn)開發(fā)，被拆遷人的合法財產(chǎn)無法得到有效保護。政府辦公用房納入公共利益也不夠妥當。因為任何人和單位都有改善工作條件的需要，不能因為在里面辦公的是政府行政官員就成了公共利益。需要明確納入公共利益的國家機關辦公用房的審批權限，不能說政府機關建房就是公共利益。對于第七條法律、法規(guī)以及國務院規(guī)定的其他公共利益的需要更是模糊不清，應當刪除。對于什么是公共利益?本人認為，公共利益”是一個政治概念，征收是否符合公益未必存在客觀標準，而主要取決于當?shù)厝嗣袷欠駶M意，因而自然離不開地方民主參與。因此，與其將關注焦點集中在界定“公共利益”，不如完善保護“公共利益”的民主決策機制。由于我國法制化水平較低,在立法上應采取列舉式和概括式相結合的辦法對其做出明確規(guī)定。在概括時可以參照學者提出的以下幾個標準:一是受益對象的范圍,受益主體的不確定性。二是是否向社會公眾提供公共產(chǎn)品。三是否以促進國家的經(jīng)濟、文化、國防等建設為目標。四是其結果是否確實能使社會公眾受益。在列舉時,可以借鑒我國臺灣地區(qū)土地法第208條的規(guī)定。該條列舉了國防設備、交通事業(yè)、公用事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、公用建筑、教育藝術及慈善事業(yè)、國營事業(yè)及其他事業(yè)共9項可予征收的公共事業(yè)。（二）征收決定程序公開透明。為了實現(xiàn)新的國有土地征收和補償條例的立法目的，真正保護被拆遷人的合法權益，一個公開透明的程序是十分重要的。無論是對公共利益的界定、征收決定程序的落實、對補償標準的計算、還是強制搬遷的實施都必須在程序上進行完善。例如：在征收決定程序方面，新征收條例征求意見稿中有關征收決定作出前的論證、聽政程序作了規(guī)定，但是，這些規(guī)定不夠細致，操作性有待加強。例如征求意見稿第十條規(guī)定了“其他方式”，沒有明確的法定方式，民眾的知情權、申辯權很難得到保障。對什么是重大爭議沒有量化指標，解釋權在地方政府，這就使得民眾意見難以得到尊重，使得該規(guī)定的立法本意難以貫徹。而且規(guī)定了存在重大爭議時，報上一級政府裁決，仍然將認定公共利益的權利交給了地方政府。建議將第十條的“采用論證會、聽證會或者其他形式聽取公眾意見”更改為“采取聽證會的形式廣泛聽取群眾意見，參與聽證會的被征收人代表的名額不得少于被征收人的5%，不得少于聽證會總人數(shù)的70%，被征收人代表應由報名參會被征收人推舉產(chǎn)生，無法推舉產(chǎn)生的，由隨機抽簽方式確定?！辈⑶疫M一步明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當在聽證會15日內(nèi)，將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采納情況及理由書面通知聽證會代表，并予以公告。沒有告知或公告的，不得作出征收決定”；建議明確聽證會15%以上代表反對征收的，應視為有“重大爭議”；解決重大爭議的辦法，應當引入人大決策或司法機制，而不能是上一級政府裁決。對于強制搬遷的程序，也必須嚴格加以規(guī)范。征收條例規(guī)定，被征收人可以對征收和補償決定等具體行政行為提起行政復議或訴訟，但對復議和訴訟期間是否停止對該行政行為的執(zhí)行，沒有明確規(guī)定。如果在打官司的同時，房屋就已經(jīng)被合法拆掉的話，訴訟就失去了意義。應該加上“在行政復議、訴訟期間，應當中止強制搬遷的執(zhí)行。如果確因公共利益的緊急需要，可以不停止補償決定的執(zhí)行。補償決定被復議機關或人民法院確認為違法的，作出補償決定的縣級以上地方人民政府應當賠償被征收人的損失，并承擔其他相應的法律責任?！毙姓V訟法第44條規(guī)定，“訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，法律法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的，停止具體行政行為的執(zhí)行?！笨梢?，現(xiàn)行的行政訴訟法已經(jīng)為訴訟中止執(zhí)行開了口子。遺憾的是，幾乎沒有哪部法律法規(guī)激活過這個“睡眠條款”。本次制定征收和搬遷條例，既然是保護被征收人利益為立法指導精神，那么，完全可以利用這個窗口，讓現(xiàn)行規(guī)定發(fā)生根本性改觀。即在征收拆遷補償問題上，確立實行訴訟期間停止執(zhí)行為主、法院依行政機關申請批準執(zhí)行為輔的原則。這樣，只有在涉及重大公共利益時，才可由征收機關向法院申請準予執(zhí)行，并承擔舉證責任，由法院在衡量公益和私益基礎上進行裁量。對征收機關的申請，法院就會掌握的很嚴格，有利于保障被拆遷人的合法權益。（3） 非公共利益拆遷實行平等協(xié)商。商業(yè)拆遷應參照國際通行做法，回歸自愿平等協(xié)商的民事范疇，由物權法、合同法來規(guī)范。以前在這方面出的問題最多，開發(fā)商通過各種手段拿到一張拆遷批文就如拿到一支令箭強行拆遷。被拆遷人明知不合理但毫無辦法，因為多數(shù)被拆遷人認為，開發(fā)商拿有政府給的批文，就是打官司也不會打贏的。征求意見稿對基于商業(yè)利益的拆遷作了原則規(guī)定。規(guī)定非因公共利益的需要,拆遷國有土地上單位、個人的房屋從事建設活動的,應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃