【正文】 的構(gòu)成要素 　　（1）行政權(quán)力體制：“國家行政機關(guān)與其他國家機關(guān)、政黨組織、群眾團體等之間的權(quán)力分配關(guān)系的制度?！?　　*國家行政機關(guān)的職權(quán)范圍和權(quán)力地位通常由憲法和其他法律規(guī)定。 　　行政權(quán)力體制主要有：三權(quán)分立制、議行合一制、軍政合一制、黨政合一制等。 　?。?）行政領(lǐng)導(dǎo)體制：具體表現(xiàn)為行政機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的內(nèi)部劃分和行政機關(guān)的形式及其相互關(guān)系等，是行政權(quán)力體制的具體化和內(nèi)在化。 　　（3）人事管理體制：即人事制度或人事行政體制，指國家選舉、任用行政公務(wù)人員的具體形式及有關(guān)制度。通常包括選任制、考任制、委任制、聘任制等形式。 　?。?）行政監(jiān)督體制：指國家政治力量和社會力量對國家行政機關(guān)及其人員的行政行為實施監(jiān)察、督導(dǎo)和規(guī)正的制度。一般包括內(nèi)部監(jiān)督（一般行政監(jiān)督、審計監(jiān)督等）和外部監(jiān)督（立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督等）兩種形式。 　　（5）中央和地方關(guān)系體制：是關(guān)于中央和地方之間立法關(guān)系、司法關(guān)系、行政關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系及權(quán)限劃分的基本制度和結(jié)構(gòu)形式，主要有中央集權(quán)制、地方分權(quán)制等。 　?。?）行政區(qū)劃體制：又稱行政區(qū)域體制，指國家依照一定的原則，將全國領(lǐng)土劃分為若干層次的區(qū)域系統(tǒng)并建立相應(yīng)的機關(guān)的制度。它規(guī)定和影響著中央和地方的基本結(jié)構(gòu)關(guān)系。 二、 行政體制的類型 　　（一）行政權(quán)力體制 　　*行政權(quán)力體制的常見類型：三權(quán)分立制和議行合一制。 　　三權(quán)分立制：指把國家權(quán)力分為立法、行政、司法三部分并建立相應(yīng)的國家機構(gòu)來分別行使這些權(quán)力，同時三個權(quán)力機關(guān)又相互制衡的權(quán)力體制。 　　*以三權(quán)分立為基礎(chǔ)（分權(quán)學(xué)說）； 　　*美國等資本主義國家的國家機關(guān)組織與活動的基本制度； 　　*立法權(quán)屬于由參、眾兩院組成的合眾國議會，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于最高法院及國會隨時設(shè)立的下級法院。 　　*孫中山的五權(quán)憲法理論：立法、司法、行政、監(jiān)察、考試。 　　*中華人民共和國堅持民主集中制和議行合一制。 　　議行合一制：立法權(quán)和行政權(quán)屬于同一個最高權(quán)力機關(guān)，或者行政機關(guān)從屬于立法機關(guān)，僅是立法機關(guān)的執(zhí)行部門的政體形式和政權(quán)活動原則。 　　*理論依據(jù)：國家的權(quán)力屬于人民。 　　*巴黎公社委員會、原蘇聯(lián)的蘇維埃制度、中國人民代表大會制度等； 　　*由人民直接或間接選舉的代表機關(guān)統(tǒng)一行使權(quán)力；國家行政機關(guān)和其他國家機關(guān)均由人民代表機關(guān)產(chǎn)生。 　　*全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，有權(quán)選舉、決定、罷免國務(wù)院、最高法院、最高人民檢察院首長；對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督；國務(wù)院等向全國人民代表大會和其常務(wù)委員會負責(zé)，并接受其監(jiān)督。 　?。ǘ┬姓I(lǐng)導(dǎo)體制 　　*行政領(lǐng)導(dǎo)者以不同的組織原則和方式、方法，組織并形成了多種類型的領(lǐng)導(dǎo)體制。 　　首長制與議會制：首長制，即獨任制，是指行政機關(guān)的最高決策由行政首長一人執(zhí)掌的體制；合一制，即委員會制，指行政機關(guān)最高決策權(quán)由兩個以上的人員共同承擔(dān)的體制。 　　*首長制：事權(quán)集中，責(zé)任分明、指揮靈活、決策迅速等，但有很大的局限性，必須通過制度性的約束來預(yù)防各種消極性的效應(yīng)。 　　*合議制：計劃周密、分析全面、避免專斷，但可能出現(xiàn)低效和責(zé)任不明。 　　集權(quán)制和分權(quán)制：集權(quán)制是指行政決策權(quán)由上級行政機關(guān)掌握，下級機關(guān)以上級機關(guān)的指令處理政務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制；分權(quán)制是指行政決策權(quán)由上下級機關(guān)合理劃分，下級機關(guān)在其權(quán)力范圍內(nèi)可以自主處理政務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。 　　層級制和機能制：層級制，即直線制或分級制，指管理組織縱向劃分為若干層次，各層次分別對其上一層次負責(zé)，每層所管的業(yè)務(wù)性質(zhì)與下層完全相同，但其管轄范圍隨層次而縮小；機能制，即職能制或分職制，指為完成管理機關(guān)的總?cè)蝿?wù)而橫向設(shè)立平行的具體職能部門的一種體制。 　　*政府系統(tǒng)劃分為國務(wù)院、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等為層級制設(shè)置；政府機關(guān)設(shè)立的農(nóng)業(yè)、財政、公安等部門為職能制設(shè)置。兩者共同構(gòu)成行政管理系統(tǒng)的層級和部門。 　　*層級制和機能制的優(yōu)缺點。 　　完整制與分離制：完整制，即集約制，指同一層級的各機關(guān)或同一機關(guān)內(nèi)的各部門單位只接受一個行政機關(guān)和一個行政首長的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控；分離制，即獨立制，指各行政機關(guān)彼此獨立，受兩個以上領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的指揮和監(jiān)控，不存在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。 　　*完善制：職權(quán)和責(zé)任集中，有利于統(tǒng)籌全局等，但可能導(dǎo)致專斷和腐敗。 　　*分離制：競爭性和自主性，下級的積極性和責(zé)任性，但可能政出多門，引起資源浪費。 　　*國情的復(fù)雜性決定了行政領(lǐng)導(dǎo)體制選擇的復(fù)雜性和多樣性。現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制主要有：總統(tǒng)制、總理制、國務(wù)院制（行政首長負責(zé)制）、部長會議制、委員會制等 　?。?）總統(tǒng)制：民選總統(tǒng)對民眾負責(zé)而不對議會負責(zé)，議會不能罷免但可以彈劾總統(tǒng)；總統(tǒng)是國家元首和政府首腦，內(nèi)閣是總統(tǒng)的人員，總統(tǒng)擁有國家事務(wù)的決策權(quán)力。 　　（2）總理制：也稱內(nèi)閣制，由議會中的多數(shù)黨領(lǐng)袖組成內(nèi)閣；由國家元首（總統(tǒng)）任命總理；總理可以提請國家元首解散議會，議會也可以罷免總理。內(nèi)閣直接對議會或醫(yī)院負責(zé)。 　?。?）國務(wù)院制（中國）。 　?。?）委員會制（瑞士）。 　?。ㄈ┬姓^(qū)劃體制 　　行政區(qū)劃的含義與原則 　　*行政區(qū)劃是享有立法權(quán)或委任立法權(quán)的國家機關(guān)，按照法律規(guī)定的權(quán)限，通過一定的法律程序?qū)Φ胤秸?quán)所轄行政區(qū)域的劃分。它是國家進行分權(quán)管理，實施有效統(tǒng)治的重要手段之一。 　　*按照地域劃分行政區(qū)而不以氏族劃分部落，這是國家區(qū)別于氏族組織的一個基本點。 　　*社會主義國家行政區(qū)域劃分的原則：政治原則；經(jīng)濟原則；民族原則。 　　*綜合歷史傳統(tǒng)、人口分布、地理環(huán)境和國防需要等條件。 　　*行政區(qū)劃型的主要類型：傳統(tǒng)型、發(fā)展型（市管縣）、特殊性（香港特別行政區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)）等。 　　中國的歷史和現(xiàn)狀 　　（1） 國民經(jīng)濟恢復(fù)期。 　?。?） “一五”計劃時期。 　　（3） “二五”計劃與三年調(diào)整時期。 　?。?） “文革”時期。 　　（5） 社會主義現(xiàn)代化時期。 *現(xiàn)行憲法的若干規(guī)定：行政區(qū)域按三計劃分；國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。 第四章 行政組織 　　一、行政組織概述 組織是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定目的而聯(lián)合的形式以及聯(lián)合起來進行有秩序的協(xié)作活動。組織在現(xiàn)代社會中發(fā)揮越來越大的作用。現(xiàn)代社會性的各種組織主要發(fā)揮著三種功能： （1）“聚集”，就是對人力智能、物力資源、知識信息等加以聚集匯合； （2）“轉(zhuǎn)換”，就是把聚集的各種要素，進行“加工”，轉(zhuǎn)化為新的 （3）“解放”，就是把組織能量釋放出去，實現(xiàn)組織的目標(biāo)。 　　*現(xiàn)代組織具有整體性、目的性、適應(yīng)性、開放性和多樣性等特點。 　　行政組織：專職政府組織，是政府組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)活動過程的統(tǒng)一。 　　*就靜態(tài)結(jié)構(gòu)而言，行政組織是指依據(jù)國家憲法和法律組建的、專門承擔(dān)社會事務(wù)管理職能的行政機構(gòu)體系。它是國家機器的重要組成部分，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。 　　* 就動態(tài)過程而言，行政組織是指行政管理系統(tǒng)為行使權(quán)力、履行職責(zé)而進行的組織活動和運行過程。 　　*我國的行政組織包括從中央到地方的各級人民政府及其所屬部門、單位。中央政府是最高國家行政機關(guān)，負責(zé)組織和管理全國范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化和國防等方面事務(wù)的職責(zé)；地方各地政府接受中央政府和上一級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織和管理相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)的各項行政事務(wù)。 　　行政組織的特性。 　?。?）政治性。主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護兩個方面。 　　*政治代表即行政組織代表統(tǒng)治階級行使社會公共事務(wù)管理權(quán)，其各項活動都體現(xiàn)和反映著統(tǒng)治階級的意志。 　　*政治維護即行政組織的活動都是緊緊圍繞維護有利于統(tǒng)治階級的社會秩序、維護統(tǒng)治階級的長遠利益和根本利益而展開的。 　　（2）社會性。表現(xiàn)在社會管理和社會服務(wù)兩個方面。 　　*社會管理即行政組織是以公眾利益代表者的身份制定并實施各項政策、法規(guī)，對整個社會生活進行組織，確保社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展。 　　*社會服務(wù)是指為落實國家憲法和法律法規(guī)提供服務(wù)，并最終保障公眾的生產(chǎn)生活條件，滿足公眾的各種利益要求。 　?。?）權(quán)威性。表現(xiàn)在普遍約束和強制執(zhí)行的兩個方面。 　　*普遍約束即一級行政組織對其轄區(qū)范圍內(nèi)的所有組織與人員都具有規(guī)范、約束作用，對所有社會公共事務(wù)都享有處置權(quán)力。 　　*強制執(zhí)行是指行政組織活動直接表現(xiàn)為政府單方面的意志，無論管理對象是否愿意接受，在行動上都必須服從。 　　*權(quán)威性保證行政組織活動按既定計劃進行。 　?。?）法制性。即行政組織自身法制化和行政組織活動法制化。 　　*法制性是行政組織權(quán)威性的基礎(chǔ)。 （5）系統(tǒng)性。 二、行政組織的基本要素 　　職能目標(biāo)。職能目標(biāo)是行政組織存在的基礎(chǔ)，是行政組織的第一要素。 　　*職能目標(biāo)的多少和重要程度決定行政組織結(jié)構(gòu)的數(shù)量、地位及人員編制，也決定行政組織活動的方向、范圍和內(nèi)容。 　　行政人員。 　　*人員是行政組織的主體，一切職能目標(biāo)歸根結(jié)底都由相應(yīng)人員承擔(dān)。 *行政人員和職能目標(biāo)的關(guān)系。 （1）行政人員的專業(yè)、知識、能力等素質(zhì)決定著職能目標(biāo)的實現(xiàn)程度，決定著行政組織活動的效率； （2）行政職能目標(biāo)決定行政人員的層級、部門配備及崗位任務(wù)，決定行政人員的權(quán)利與指責(zé)關(guān)系以及素質(zhì)要求。 　　行政機構(gòu)。行政組織的實體，行政職能目標(biāo)的載體。 　　*行政機構(gòu)體系層次劃分、部門配置、崗位設(shè)置的合理化是行政組織系統(tǒng)科學(xué)化的最基本標(biāo)志。 　　權(quán)力與責(zé)任。行政組織是一個從橫交織的權(quán)責(zé)體系。 　5． 運行程序。完善行政組織的運行機制是世界各國政府長期以來致力追求的目標(biāo)。 　　6． 法制規(guī)范。法制規(guī)范是否健全與完善是行政組織現(xiàn)代化、科學(xué)化的主要標(biāo)志之一。] 　　7． 物財資源。物財是行政組織存在和運行的物質(zhì)條件，也是行政組織的基本要素之一。 　　*行政經(jīng)費是物財?shù)暮诵膯栴}，世界各國都是通過財政預(yù)算為行政組織提供經(jīng)費。 　　*行政經(jīng)費的數(shù)量取決于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、國家經(jīng)濟狀況、行政職能目標(biāo)的范圍及重要程度等因素。 　　三、行政組織的類型 　　領(lǐng)導(dǎo)機關(guān) 　　職能機關(guān) 　　辦公機關(guān) 　　咨詢機關(guān) 　　派出機關(guān) 　　信息機關(guān) 　二、行政組織理論 　　傳統(tǒng)的組織理論：泰勒的科學(xué)管理組織理論、法約爾的一般管理理論和韋伯的科層組織理論是其突出代表。 　　*泰勒的科學(xué)管理理論中包含的一些組織管理原則：建立職能性組織，實行管理專業(yè)化；計劃職能和執(zhí)行職能分離；明確組織的控制標(biāo)準(zhǔn)以作為實施控制的依據(jù)；劃清組織成員的職責(zé)與權(quán)限；嚴格組織的獎勵和懲處制度；組織的高層管理人員實行例外原則等。 　　*法約爾的一般管理理論，即行政管理組織理論，強調(diào)分工協(xié)作、權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、適度的集權(quán)與分權(quán)、秩序、公平、紀(jì)律、個人利益服從集體利益、合理的報酬、保持人員穩(wěn)定、首創(chuàng)精神、人員團結(jié)、層次與職能協(xié)調(diào)等14項組織的一般原則。 　　*韋伯的科層組織理論（1）揭示了組織和權(quán)威的關(guān)系，劃分了權(quán)威的類型（傳統(tǒng)權(quán)威、超凡權(quán)威、合理合法權(quán)威）；（2）歸納了科層制組織的基本特征，即實現(xiàn)勞動分工、明確規(guī)定組織成員的權(quán)利與責(zé)任；各種公職或職位按權(quán)利等級嚴密組織起來，形成指揮體系；通過正式考試的成績或在培訓(xùn)中取得的技術(shù)資格來挑選組織成員；實行任命制，只有個別職位才實行選舉制；公職人員必須是專職的，有固定的薪金收入；職務(wù)活動被認為是私人事務(wù)之外的事情，受規(guī)則和制度制約，而且毫無例外地適應(yīng)于各種情況。 　 行為科學(xué)時期的組織理論：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論、巴納德為代表的組織平衡理論、以及西蒙為代表的決策過程組織理論等。 　　*人際關(guān)系組織理論的基本觀點是：組織成員是“社會人”，他們不僅追求金錢收入，更有社會和心理方面的需求；生產(chǎn)效率主要取決于組織成員的工作態(tài)度及其人際關(guān)系狀況；新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于提高組織成員的滿足度，以調(diào)動組織成員的積極性；正式組織中存在非正式組織。 　　*組織平衡理論的基本觀點是：正式組織是有相互協(xié)作的個人組成的系統(tǒng)，包括協(xié)作意愿、信息聯(lián)系和共同目標(biāo)三大要素；組織中的權(quán)威應(yīng)建立在下級接受的基礎(chǔ)上；正式組織中存在著非正式組織，它對正式組織及有積極作用，也有消極影響；組織成員對組織的貢獻與組織對其成員需要的滿足應(yīng)保持平衡。 　*決策過程組織理論：決策貫穿于組織活動的全過程；組織是由作為決策者的個人所組成的系統(tǒng)，組織中的各個層次及其成員都是決策者；組織管理的目的就是通過對影響決策的各種因素的分析與調(diào)節(jié)，保證個人決策與組織目標(biāo)的統(tǒng)一；組織不應(yīng)被視為機械的工具，而應(yīng)看作是由有欲望、有情感、有進取心的人員組合。任何組織的存在和發(fā)展都必須建立在激發(fā)組織成員工作激情的基礎(chǔ)上。 　　系統(tǒng)科學(xué)時期的組織理論：以卡斯特和羅茨韋克為代表的系統(tǒng)組織理論，以伍德沃德和菲德勒為代表的權(quán)變組織理論。 　　*系統(tǒng)組織理論的基本點是：把組織視為一個開放系統(tǒng)；對組織的運行進行了系統(tǒng)分析。 　　*權(quán)變組織理論的基本思想是：組織管理中并不存在什么最好的方法，相反，組織管理者必須明確每一情景中的各種變數(shù)，了解這些變數(shù)之間的關(guān)系及其相互作用，把握原因和結(jié)果的復(fù)雜關(guān)系，從而針對不同情況而靈活變通。 　　馬克思主義的組織理論。 　　*馬恩關(guān)于未來社會主義國家行政建設(shè)原則的設(shè)計（1）政府官員由群眾直接選舉和進行監(jiān)督，政府和官員是人民的“公仆”；（2）社會主義行政組織應(yīng)是巴黎公社式的“議行合一”的組織形式；（3）政府應(yīng)該是“廉價政府”；（4）政府只應(yīng)有“為數(shù)不多的重要職能”，主張實行“大社會、小政府”。 　　*列寧提出的社會主義干家行政組織建設(shè)的理論原則：（1）行政組織要精簡高效；（2）行政組織要實行民主管理；（3）克服行政組織中存在的官僚主義現(xiàn)象；（4）行政組織活動要實行科學(xué)化。 　　*中國共產(chǎn)黨確立的行政組織原則：（1）堅持共產(chǎn)黨對行政組織的領(lǐng)導(dǎo)；（2）實行民主集中制原則；（3）堅持精干效益原則；（4）注重行政組織的作風(fēng)建設(shè)；（5）強調(diào)思想教育的作用和改善思想教育的方法；（6）強調(diào)行政組織建設(shè)必須以政府職能為依據(jù)，以法律制