【正文】 損害社會公共利益的行為”。這種列舉加概括式的規(guī)定，主要有兩層意思：一是污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為只有在損害公共利益時，才可基于維護(hù)社會公共利益提起公益訴訟。如果針對污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，直接請求保護(hù)個體利益，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。盡管代表人訴訟涉及眾多當(dāng)事人，但受害人可以確定，訴訟目的是為維護(hù)個人利益，故仍然屬于私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展穩(wěn)步拓展。鑒于民事公益訴訟還處于初步施行階段，目前的適用范圍應(yīng)暫限于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益這兩類情形為宜。二、關(guān)于起訴主體新民事訴訟法第五十五條規(guī)定公益訴訟的起訴主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。關(guān)于其中“法律規(guī)定的”的限制范圍問題，目前有兩種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”既限制“機(jī)關(guān)”，又限制“有關(guān)組織”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法律規(guī)定的”僅限制“機(jī)關(guān)”，而不限制“有關(guān)組織”。綜合分析有關(guān)立法資料和立法工作者的釋義可知，立法本意并不強(qiáng)調(diào)“有關(guān)組織”須由法律規(guī)定，而是說明“至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關(guān)法律時作出進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！蔽覀冑澩诙N觀點(diǎn)，認(rèn)為“有關(guān)組織”不受“法律規(guī)定的”限制，但應(yīng)當(dāng)與起訴事項有一定的關(guān)聯(lián)。關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，含義是可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定。從現(xiàn)行法律看，目前可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，僅有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”。關(guān)于“有關(guān)組織”的范圍，需要人民法院在司法實(shí)踐中逐步探索確定。鑒于司法實(shí)踐經(jīng)驗不足，有關(guān)社會組織的技術(shù)力量、訴訟能力等情況參差不齊，為保障在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的前提下有序、有效開展公益訴訟，建議人民法院目前原則上先探索受理具備以下條件的有關(guān)組織所提起的民事公益訴訟：；；、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員10人以上；、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍。如果《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修改后，作出了相關(guān)規(guī)定，再依照特別的規(guī)定受理。同時，我們特別建議，對于以下兩類公益訴訟，人民法院不宜受理。一是單純以訴訟為業(yè)的組織提起的民事公益訴訟。因單純以訴訟為業(yè)的組織是接受委托作為訴訟代理人參與訴訟，而不是直接作原告提起訴訟。二是針對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)造成國家重大損失的行為，有關(guān)組織提起公益訴訟索賠國家損失的。因為《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款已經(jīng)明確規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”該條款既是賦權(quán)條款，也是限定條款，即將海洋生態(tài)資源損失索賠主體限定為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，排除了有關(guān)組織。三、關(guān)于管轄法院在目前民事公益訴訟初步施行階段，為保證案件審理效果，我們傾向認(rèn)為民事公益訴訟原則上應(yīng)由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院受理。海洋環(huán)境公益訴訟案件，由污染發(fā)生地或者損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》專門管轄；海事法院的上訴審高級人民法院可以概括指定海事法院受理省內(nèi)陸源污染海域及通海水域污染公益訴訟。為了保證裁判尺度的統(tǒng)一，有必要對民事公益訴訟實(shí)行集中管轄，即就同一損害社會公共利益的行為，同一原告或者不同原告向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起民事公益訴訟的，后立案的人民法院應(yīng)將案件移送先立案的人民法院。四、關(guān)于受理條件確定公益訴訟案件的受理條件，首先要準(zhǔn)確把握民事公益訴訟的定位。民事公益訴訟是司法行為，要與行政行為相區(qū)分。對屬于行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項，人民法院不宜受理，當(dāng)事人可向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決。行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，人民法院要審查其是否已經(jīng)用盡了法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法措施，如果行政機(jī)關(guān)還可以通過行使行政權(quán)力來制裁違法行為、維護(hù)社會公共利益，則人民法院不宜受理。其次，民事訴訟法規(guī)定的公益訴訟屬于民事訴訟，要與行政訴訟相區(qū)分。當(dāng)事人因行政機(jī)關(guān)不作為或?qū)ζ涮幚頉Q定不服等事宜提起的訴訟，系行政訴訟，人民法院不能作為民事訴訟受理。為了防止當(dāng)事人濫訴，人民法院審查受理民事公益訴訟時，除審查起訴人是否具備新民事訴訟法第一百一十九條第（二）至（四）項規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)注意根據(jù)新民事訴訟法第一百二十一條關(guān)于起訴狀的規(guī)定，要求起訴人提供初步證據(jù)證明環(huán)境污染或者侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等侵權(quán)行為及其對社會公共利益的危害性，并說明其訴訟請求的合理性。對不具備起訴條件的，應(yīng)裁定不予受理。五、關(guān)于數(shù)個原告起訴的處理如果數(shù)個原告針對同一損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，為節(jié)約司法資源，提高司法效率，保持裁判尺度的統(tǒng)一，我們建議總體上應(yīng)盡可能采取合并審理的方式解決，具體可以分兩種情況處理：，其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織又就同一損害社會公共利益的行為，對同一被告提出相同或者同類訴訟請求的，人民法院不宜受理。2. 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織就同一環(huán)境污染事故，對同一責(zé)任人分別起訴提出不同種類的請求，或者分別起訴不同責(zé)任人的，符合合并審理條件的，人民法院應(yīng)合并審理。六、關(guān)于原告的訴訟請求原則上，民事公益訴訟的原告可以依據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第十五條的規(guī)定，請求責(zé)任人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等責(zé)任。目前有爭議的問題主要是民事公益訴訟的原告可否請求損害賠償。從《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條的規(guī)定看，民事公益訴訟的原告是可以請求賠償損失的。但是，民事公益訴訟的性質(zhì)決定了原告不能通過訴訟獲得私利。原告代表國家提起訴訟，人民法院判決責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任的，一并判決原告受領(lǐng)賠款后向國庫交納。原告申請人民法院執(zhí)行有關(guān)生效判決時，人民法院應(yīng)當(dāng)要求其提供財政部門指定的收款賬戶。七、關(guān)于訴訟調(diào)解在民事公益訴訟立法調(diào)研的過程中，關(guān)于民事公益訴訟能否適用調(diào)解，一直存在較大爭議。有部分意見基于調(diào)解可能損害公共利益，認(rèn)為民事公益訴訟不宜調(diào)解。我們認(rèn)為，調(diào)解制度本身要求無論公益訴訟或者私益訴訟均不得損害社會公共利益；調(diào)解可以使公共利益及時得到有效填補(bǔ)，并不必然損害社會公共利益。因此，原則上在不損害社會公共利益的前提下，民事公益訴訟仍然可以適用調(diào)解。八、關(guān)于訴訟費(fèi)用有觀點(diǎn)認(rèn)為人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許民事公益訴訟的原告免交案件受理費(fèi)、保全申請費(fèi)等訴訟費(fèi)用，以鼓勵人們維護(hù)公共利益；也有觀點(diǎn)認(rèn)為民事公益訴訟的原告仍需預(yù)交訴訟費(fèi)用，以防止濫訴。訴訟費(fèi)用的交納（包括緩減免）是由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定的，目前執(zhí)行國務(wù)院于2006年12月19日發(fā)布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》。關(guān)于民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用的交納，需要進(jìn)一步研究，由國家行政主管部門決定是否作出特別規(guī)定。在國家沒有出臺特別規(guī)定之前，民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用仍應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)行國務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》等一般規(guī)定。九、關(guān)于其他程序的法律適用對于民事公益訴訟的其他問題，如具體的審理程序、證據(jù)規(guī)則、保全申請與擔(dān)保、判決的執(zhí)行等，在沒有出臺特別規(guī)定之前，應(yīng)盡可能遵照新民事訴訟法的一般規(guī)定。有關(guān)海洋環(huán)境污染的民事公益訴訟，還應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》的相關(guān)規(guī)定。貫徹實(shí)施新民事訴訟法（三）關(guān)于調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的理解和適用高民智《人民法院報》2012年12月8日新民事訴訟法在特別程序中增加了調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的內(nèi)容。雖然此部分只有兩個條文，但對于推進(jìn)多元糾紛解決機(jī)制發(fā)展具有重要意義。在適用過程中，也有一些問題需要進(jìn)一步闡釋。一、關(guān)于調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的重要意義新民事訴訟法確立這一制度的意義在于：一是對促進(jìn)人民法院參與社會管理、化解矛盾糾紛具有積極意義。面對社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)矛盾高發(fā)的態(tài)勢，迫切需要法院在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)充分發(fā)揮職能，參與并促進(jìn)社會管理創(chuàng)新。二是為建立多元糾紛解決機(jī)制提供了有力的司法保障。人民法院通過對調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)，合理配置糾紛解決資源，構(gòu)建我國科學(xué)、系統(tǒng)、完整的多元糾紛解決體系，有效地維護(hù)了當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)了社會矛盾化解。三是體現(xiàn)了人民法院積極回應(yīng)社會變革和民眾需求的能動性。司法確認(rèn)制度為人民群眾提供了更多可供選擇的訴訟外糾紛解決渠道，有利于減輕當(dāng)事人的訴訟成本，從而最大限度降低糾紛解決的社會成本。四是吸收和鞏固了多元糾紛解決機(jī)制改革的成果。根據(jù)中央的部署，最高人民法院總結(jié)地方法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的改革經(jīng)驗，于2009年出臺了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），確立了司法確認(rèn)制度，并在《中華人民共和國人民調(diào)解法》中得到體現(xiàn)。這次民事訴訟法修改增加了司法確認(rèn)程序，是多元糾紛解決機(jī)制改革的法律化，標(biāo)志著訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。二、關(guān)于司法確認(rèn)程序的案件管轄問題司法確認(rèn)案件是指對于涉及當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)的糾紛，經(jīng)人民調(diào)解組織和其他依法成立的具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議后，由雙方當(dāng)事人共同到人民法院申請確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力的一種新的案件類型。關(guān)于司法確認(rèn)案件的管轄問題，根據(jù)《若干意見》和《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）規(guī)定，當(dāng)事人可以在書面調(diào)解協(xié)議中選擇當(dāng)事人住所地、調(diào)解協(xié)議履行地、調(diào)解協(xié)議簽訂地、標(biāo)的物所在地基層人民法院管轄，但不得違反專屬管轄的規(guī)定。人民法院在立案前委派人民調(diào)解委員會等調(diào)解組織調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請司法確認(rèn)的，由委派的人民法院管轄。通常情況下，司法確認(rèn)案件都在調(diào)解組織所在地基層人民法院管轄。新民事訴訟法基本上吸收了司法改革的這些成果，明確規(guī)定司法確認(rèn)案件的管轄法院為調(diào)解組織所在地基層人民法院。當(dāng)然，這種規(guī)定并不排除雙方當(dāng)事人在不違反專屬管轄的前提下進(jìn)行協(xié)議管轄。在個別情況下出現(xiàn)委派法院與管轄法院不一致的，法院也可以通過先立案、后委托、再轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解書的方式，避免不方便管轄問題的出現(xiàn)。三、關(guān)于司法確認(rèn)案件的申請及受理問題目前，需要解決以下三個問題：一是司法確認(rèn)案件的申請程序。主要包括申請主體、申請期限、申請形式、遞交材料等內(nèi)容。根據(jù)新民事訴訟法第一百九十四條及最高人民法院司法解釋相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)共同向有管轄權(quán)的基層人民法院提出確認(rèn)申請。一方當(dāng)事人提出申請，另一方表示同意的，視為共同提出申請。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)向調(diào)解組織所在地基層人民法院申請司法確認(rèn)。當(dāng)事人提出確認(rèn)申請，可以采用書面形式或者口頭形式。當(dāng)事人口頭提出申請的，人民法院應(yīng)當(dāng)記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字或者蓋章。當(dāng)事人提出申請時，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交下列材料：司法確認(rèn)申請書、調(diào)解協(xié)議、身份證明或營業(yè)執(zhí)照、與調(diào)解協(xié)議相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利證明等證明材料、雙方當(dāng)事人的送達(dá)地址、聯(lián)系方式、雙方當(dāng)事人簽署的承諾書等。二是申請確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議范圍。新民事訴訟法第一百九十四條規(guī)定,“申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！睂τ谏暾埓_認(rèn)的調(diào)解協(xié)議范圍的問題有兩種理解:一種理解是,只有人民調(diào)解法和其他由全國人大常委會通過的法律明確規(guī)定可以申請司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議才能申請確認(rèn)。另一種理解是,除了人民調(diào)解法規(guī)定可以申請確認(rèn)的以外,其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及中央批準(zhǔn)的司法改革方案中明確規(guī)定可以確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議,均屬于民事訴訟法第一百九十四條規(guī)定的申請確認(rèn)范圍。例如，《若干意見》第二十條規(guī)定，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。我們認(rèn)為，在當(dāng)前我國深入推進(jìn)社會管理體制改革、為社會管理提供充分司法保障的形勢下，特別是多元糾紛解決機(jī)制改革迅速推進(jìn)的大背景下，第二種理解更符合民事訴訟法的立法原意。三是司法確認(rèn)案件的受理程序?；鶎尤嗣穹ㄔ菏盏疆?dāng)事人司法確認(rèn)申請后，應(yīng)當(dāng)對確認(rèn)申請進(jìn)行審查。人民法院不受理司法確認(rèn)申請的情形包括：第一，不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請的人民法院管轄的；第二，確認(rèn)身份關(guān)系的；第三，確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系的；第四，確認(rèn)婚姻關(guān)系的；第五，涉及人民法院適用特別程序、公示催告程序和破產(chǎn)還債程序?qū)徖淼募m紛。對于符合上述情形的申請，人民法院應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)作出不予受理決定，并及時向當(dāng)事人送達(dá)不予受理通知書。對不屬于人民法院受理民事案件范圍的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人按照相應(yīng)的程序解決糾紛；對不屬于本院管轄的，人民法院應(yīng)告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民法院提出申請。對于經(jīng)審查認(rèn)為符合條件決定受理的，人民法院應(yīng)當(dāng)編立“調(diào)確字”案號，確定案由為“申請確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力”，并及時向當(dāng)事人送達(dá)受理通知書。雙方當(dāng)事人同時到法院申請司法確認(rèn)的，人民法院可以當(dāng)即受理。一方當(dāng)事人到法院申請司法確認(rèn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知該當(dāng)事人征得另一方當(dāng)事人同意后再申請確認(rèn)。四、關(guān)于司法確認(rèn)案件的審查問題目前，需要重點(diǎn)解決以下兩個問題：一是關(guān)于司法確認(rèn)案件的審查方式。關(guān)于司法確認(rèn)案件的審查方式，究竟是形式審查，還是實(shí)體審查，實(shí)踐中一直存在爭議。從我國目前司法實(shí)踐和司法解釋來看，法院對調(diào)解協(xié)議的審查采取的是形式審查和有限的實(shí)體審查相結(jié)合的方式，也就是書面審查和庭審結(jié)合的審查原則，更符合這一特別程序的性質(zhì)。人民法院受理司法確認(rèn)申請后，應(yīng)當(dāng)指定一名審判人員對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。審判人員如果認(rèn)為調(diào)解協(xié)議符合確認(rèn)條件，可以在審查當(dāng)事人申請、調(diào)解協(xié)議、有關(guān)證明材料基礎(chǔ)上作出確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效的裁定。對于案情復(fù)雜或者涉案標(biāo)的額較大的案件，應(yīng)當(dāng)通知雙方當(dāng)事人到庭進(jìn)行詢問，采取必要的實(shí)質(zhì)審查和證據(jù)調(diào)查。二是關(guān)于司法確認(rèn)案件的審查內(nèi)容。人民法院在司法確認(rèn)程序中對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容主要審查其是否符合自愿、合法原則：第一，審查調(diào)解協(xié)議是否違反自愿原則。違背自愿原則的情形主要包括當(dāng)事人在違背真實(shí)意思的情況下