【正文】 熟悉政策領(lǐng)域的PPBS技術(shù)人員手中 ， 因此使得預(yù)算對(duì)決策影響可能微乎其微 。 ? 對(duì)于公共決策而言 ， 對(duì)計(jì)劃成本的估測(cè)并不一定有很大的意義 。 對(duì)于多個(gè)政府機(jī)構(gòu)的共同成本和行政管理的間接成本的分配 ， 沒有一種科學(xué)的辦法 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 22 案例：美國的方案預(yù)算 PPBS的成效 PPBS把大量能干的分析者引入政府 ， 其中的許多人仍在為政府效力 。 它使許多高層官員和職業(yè)公務(wù)員熟悉了一種論述問題的新風(fēng)格：強(qiáng)調(diào)解釋目標(biāo) 、 形成實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種途徑以及在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候使成本收益量化 。 現(xiàn)在 ，制定項(xiàng)目成本的多年規(guī)劃已成為國會(huì)預(yù)算程序中的例行部份 。 此外 ， 五角大樓現(xiàn)在仍積極地實(shí)施一項(xiàng)修正過的PPBS。 國防部官員繼續(xù)制定長期規(guī)劃 ， 將這些規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w計(jì)劃 ， 然后再形成預(yù)算 。 這一過程的運(yùn)作方式因行政方面的差異而有相當(dāng)大的區(qū)別 。 比較：增量預(yù)算 vs 方案預(yù)算 假設(shè) Morris House為綠野勞教所基礎(chǔ)文化課的一名教師 ， 他每年的工資是25， 000美元 。 他的工資在不同的預(yù)算模式中的歸屬怎樣呢 ？ 參見 *部分 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 23 增量預(yù)算 方案預(yù)算 勞教局 人力資源開發(fā) 綠野勞改所 服務(wù)：成年人文化掃盲 人員 地方 所長 州 * 文秘 服務(wù)：職業(yè)教育 警衛(wèi) 人員和財(cái)產(chǎn)保護(hù) 教導(dǎo)員 * 安全而快捷的運(yùn)輸 原材料和機(jī)器設(shè)備 合同服務(wù) 杰克遜州勞改所 高速公路局 2020/9/16 第六章 公共支出效率 24 三、零基預(yù)算 零基預(yù)算 (zerobase budgeting)：在對(duì)每個(gè)部門上一年度的工作任務(wù)和年度內(nèi)新增工作任務(wù)進(jìn)行全面審核的基礎(chǔ)上 ， 確定各部門支出的一種預(yù)算方法 。 是一種由下至上的預(yù)算程序 。 基本步驟： 基層單位管理者準(zhǔn)備 一系列決策包并排序 合并決策包 并排序 …… 上報(bào) 上報(bào) 零基預(yù)算的流程 2020/9/16 第六章 公共支出效率 25 科級(jí)管理人員決議 1 融資水平及其增長幅度 活動(dòng)描述 資源需求 對(duì)主要目標(biāo)的影響 科級(jí)管理人員決議 2 處級(jí)管理人員 處級(jí)管理人員 部委領(lǐng)導(dǎo) 預(yù)算申請(qǐng) 決議排序 決議排序 決議排序 零基預(yù)算的內(nèi)涵 26 內(nèi)容 含義 確定 決策單位 (decision units) 由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)并做出大量有關(guān)支出的數(shù)量、范圍、用途和工作質(zhì)量要求等決策的最基層的組織實(shí)體。 1. 要在研究現(xiàn)行預(yù)算結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上 ， 根據(jù)零基預(yù)算編制方法的需要 ， 考慮機(jī)構(gòu)規(guī)模的大小 、 機(jī)構(gòu)活動(dòng)的范圍和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性等因素來決定 。 2. 決策單位應(yīng)劃分得盡可能小 ， 但不能過小 。 決策包 (decision packages) 決策單位用不同的資金數(shù)量履行某一特定職能的各種方案。 排序 (ranking) 指根據(jù)本部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將各個(gè)決策包按照對(duì)本部門或機(jī)構(gòu)的重要性排列先后順序。根據(jù)重要性作出最終的資金分配決策。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 27 決策包 每一個(gè)決策包要反映出決策單位管理者對(duì)本單位活動(dòng)的目標(biāo)分 析、業(yè)務(wù)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的各種方案考慮及成本估計(jì)結(jié)果。 四個(gè)決策包 1.“粗線條” /“最低水平”預(yù)算 預(yù)算額：上年 70% 2. “較低水平”決策包 預(yù)算額： 1上加 20% 3. “現(xiàn)有水平?jīng)Q策包” 預(yù)算額： 2上加 10% 4. “提高水平”決策包 預(yù)算額：上年高出 10%～ 20% 零基預(yù)算的內(nèi)涵 2020/9/16 第六章 公共支出效率 28 零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)和缺陷 優(yōu)點(diǎn)：形成了一個(gè)高級(jí)管理信息系統(tǒng)，有利 于改進(jìn)計(jì)劃和預(yù)算工作，提高預(yù)算分 配的透明度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)省開 支。 缺陷：決策單位的確定和決策包的排序沒有 統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大。 三、零基預(yù)算 2020/9/16 第六章 公共支出效率 29 案例：新奧爾良市的零基預(yù)算 零基預(yù)算在美國的發(fā)展 ? 1970年 ， 新當(dāng)選的佐治亞州州長吉米 卡特 （ Jimmy Carter） 決定借鑒德克薩斯儀器公司的經(jīng)驗(yàn) ， 在佐治亞州實(shí)行零基預(yù)算 ， 并取得了極大成功 。 ? 1977年 ， 吉米 卡特就任美國第 39任總統(tǒng) ， 并在聯(lián)邦政府推廣零基預(yù)算 。 零基預(yù)算在卡特就任總統(tǒng)期間也在世界范圍得到推廣 。 ? 1981年 ， 羅納德 里根 （ Ronald Reagan） 出于政治上的考慮 ， 擯棄了零基預(yù)算編制法這個(gè)名稱 ， 但在很多部門仍然在運(yùn)用零基預(yù)算及其一些具體做法 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 30 案例：新奧爾良市的零基預(yù)算 新奧爾良市的零基預(yù)算情況 目的： 市政委員會(huì)希望在財(cái)政資金緊張時(shí)能有充分的信息來幫助他 們對(duì)于預(yù)算安排的各個(gè)項(xiàng)目按照輕重緩急的順序進(jìn)行排列 。 范圍： 1977年起在民事部 、 消防部 、 衛(wèi)生部和街區(qū)部實(shí)行 。 步驟： 1. 確定決策單位 ：在對(duì)率先實(shí)行零基預(yù)算的幾個(gè)部門的情況進(jìn)行分析以后 ， 決定直接將各部門中原來的預(yù)算單位轉(zhuǎn)為零基預(yù)算決策單位 ， 不再重新劃分 。 這樣就將零基預(yù)算的運(yùn)作限制在現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)中 。 2. 編制決策包 ：新奧爾良市只要求每個(gè)決策單位排列出提供不同服務(wù)水平的年人均資金需求量和按目標(biāo)分類的資金量 ， 而沒有要求編制出的決策包把既定目標(biāo) 、 服務(wù)量和所需要的資金量聯(lián)系起來 。 同時(shí) ， 要求每個(gè)決策包將不同的服務(wù)水平與所能夠達(dá)到的目標(biāo)聯(lián)系起來 ， 2020/9/16 第六章 公共支出效率 31 案例：新奧爾良市的零基預(yù)算 要詳細(xì)說明當(dāng)服務(wù)水平為目前服務(wù)水平的 70%、 90%和 100%時(shí)所能達(dá)到的目標(biāo) ， 這些目標(biāo)應(yīng)該能夠以數(shù)字來衡量 。 下表為例： 目標(biāo)與活動(dòng)說明 70%的 服務(wù)水平 90%的 服務(wù)水平 目前的 服務(wù)水平 提高的 服務(wù)水平 為企業(yè)和機(jī)構(gòu)舉辦防火和使用滅火器或有關(guān)防火知識(shí)訓(xùn)練班（ 次 ） 14 18 20 25 為企業(yè)和機(jī)構(gòu)舉辦防火和滅火講座 （ 小時(shí) ） 56 72 80 80 為企業(yè)和機(jī)構(gòu)舉辦救護(hù)器材和氧氣面罩使用方法 （ 小時(shí) ） 0 0 0 20 2020/9/16 第六章 公共支出效率 32 案例：新奧爾良市的零基預(yù)算 ? 可以看出 ， 上表只是列出了不同水平的服務(wù)量 ， 而沒有列出提出提供這些服務(wù)所需要的資金量 。 ? 編制出決策包后 ， 首先由各部門按重要性進(jìn)行排序 ， 排列出輕重緩急順序 。 然后 ， 由市政府審閱各部門提交的 決策包排列情況 ， 最后由市政府提出全市的排列方案 。 ? 審查和評(píng)價(jià)：新奧爾良市在市長辦公室為每個(gè)部門設(shè)立了一個(gè)審查小組和實(shí)施小組 。 審查小組的工作是審查各部門提交的預(yù)算方案 ， 并對(duì)其提出修改意見 。 實(shí)施小組的任務(wù)是協(xié)調(diào)各部門審查小組的工作 ， 處理在零基預(yù)算編制過程中出現(xiàn)的問題 ， 并從市政府的角度審查各部門上報(bào)的零基預(yù)算方案 。 另外 ， 新奧爾良市在零基預(yù)算編制過程種加入了市長辦公室的方案指定人員和方案評(píng)估人員 ， 使一些原來沒有參與預(yù)算過程的人員現(xiàn)在則成為預(yù)算編制人員中的一部分 。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 33 案例：新奧爾良市的零基預(yù)算 收益： ? 雖然不能節(jié)約政府開支，但是卻有可能促使政府提高服務(wù)效率，或者會(huì)在不增加資金投入的情況下提高服務(wù)水平。 ? 使參與標(biāo)志預(yù)算工作的人員增加，并且促使各部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心預(yù)算編制工作。 ? 有可能間接提高管理信息的質(zhì)量，同時(shí)向管理人員提供在預(yù)算程序之外做出某些決策所需要的質(zhì)量較高的信息。 弊端： ? 參與預(yù)算編制人員普遍認(rèn)為，實(shí)行零基預(yù)算不可能對(duì)控制政府支出有實(shí)質(zhì)性影響。 ? 編制人員工作量的增加與零基預(yù)算所取得的收益不成正比。 ? 缺乏必要的信息，無法對(duì)既定的 目標(biāo)進(jìn)行量化分析。 2020/9/16 第六章 公共支出效率 34 四、績效預(yù)算 績效預(yù)算 （ performance budgeting） 是強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金與預(yù)期成